——2008年6月19日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议上
市人大常委会执法检查组副组长市人大法制委员会副主任委员 丁伟

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　根据市人大常委会2008年度工作要点中监督工作的有关安排，市人大常委会决定今年3月至6月，对本市贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的情况进行执法检查。受常委会委托，检查工作由法制委员会、常委会法工委组织落实。为组织实施好这项执法检查，成立了以市人大常委会副主任周禹鹏同志为组长的检查领导小组，下设执法检查组。现在，我代表执法检查组，将检查情况报告如下：
　　一、开展《行政许可法》执法检查的主要做法
　　《行政许可法》自2004年7月1日实施至今已经将近四年，常委会就这件法律开展执法检查对于促进法治政府的建设、推动行政审批制度的改革以及改进人大立法工作都具有重要的意义。
　　此次执法检查，采取执法部门自查、执法检查组调研及问卷调查相结合，全面清理与重点检查、专题调查、常委会视察相结合，市人大执法检查与相关区、县人大参与配合相结合等方法，并邀请部分市人大代表与专家学者参与。检查报告以政府部门自查、问卷调查和执法检查组专项调查的结果为基础，经法制委和法工委集体讨论，广泛征求市人大各专门委员会、部分市人大代表及相关政府部门的意见后形成。此次执法检查有以下特点：
　　一是目的明确，重点突出。本次检查的目的是：通过检查，推动政府部门行政理念和职能的转变，促进政府依法行政水平和服务水平的提高，从而使对行政相对人合法权益的保障得到加强；重点在于检查政府部门是否存在违规设定及违规实施行政许可的情况。
　　二是对象广泛，形式多样。本次执法检查涵盖了市政府及62个部门近四年的行政许可实施情况，涉及行政许可的设定、实施等多个方面。执法检查组向具有直接利害关系的行政相对人和有关执法人员发放调查问卷682份，回收589份，回收率为86.4%。在执法部门自查和问卷调查的基础上，执法检查组对其中的倾向性问题进行分析、梳理，并走访相关部门，进行实地调研，听取人大代表、专家学者以及相关政府部门的意见，研究成因、探讨对策。
　　二、本市贯彻实施《行政许可法》取得的成效
　　检查结果表明，本市贯彻实施《行政许可法》取得了较大的成绩。具体表现为：
　　（一）通过宣传培训，普及了依法行政意识，增强了依法行政的自觉性
　　《行政许可法》实施前后，本市有关部门积极开展了培训宣传活动，一方面利用报刊、广播电视、网络等媒体，向社会广泛宣传《行政许可法》的精神主旨和具体要求，另一方面通过专题讲座、辅导报告、学习材料等形式在执法人员中普及《行政许可法》知识。问卷调查结果显示《行政许可法》在执法人员中的普及程度达到99.7%，近98%的执法人员表示对该法的具体内容有所理解，近95%的执法人员能认识到该法是一部规范政府行为的法律。达到这样的普及率，单位培训的贡献率占到八成。
　　行政机关依法行政的努力相对人较认可，问卷调查结果显示，行政相对人对行政许可的合法、公正、公开、公平方面都给出了80分左右的评价，95%以上的行政相对人对行政许可事项的办理情况予以肯定。
　　（二）通过全面清理，减少了行政许可事项，规范了行政许可设定
　　为贯彻实施好《行政许可法》，本市有关部门根据国务院、市政府等有关文件的要求，多次进行清理，减少了行政许可事项。据自查报告统计，并经与市政府法制办核对，截至2008年4月30日，本市各部门共清理、调整的行政许可事项达627项，清理后现行实施的行政许可共872项，其中有法律依据的为289项，占33.1%，有行政法规依据的为458项，占52.5%，有本市地方性法规依据的为105项，占12.0%。由此可见，97.6%的许可事项的设定是符合《行政许可法》要求的。同时，各部门也能自觉巩固清理成果，在现有的872项行政许可中，属2004年7月1日以后新设的有41项，其中本市地方性法规设定的3项，政府规章设定的1项。这说明，本市在通过地方性法规设定行政许可事项方面，是较为谨慎的。
　　（三）通过细化规程，规范了行政行为，简化了办事流程
　　在实施行政许可的工作中，绝大多数部门都能从优化机构设置、明确机构职责、制定规章制度等方面着手，落实《行政许可法》中规定的各项制度和程序要求，力求为行政相对人提供便捷、高效的服务。较为突出的有以下几个方面：
　　一是利用信息化手段。随着政府门户网站建设的推进，很多行政机关能利用网络资源，如市科委、市人事局等部门，都结合网站建设，建立信息平台，推进网上办事，为实现公开和及时的要求创造了技术条件。
　　二是采用一门式受理。根据《行政许可法》关于统一受理、集中办理等的要求，市工商局、市绿化局等大部分行政机关都通过改革内部机构设置，设立了受理处或受理大厅，并在受理窗口公示各种文书的格式化样本，提供查询法律规定、办理进度等信息的平台，为行政相对人提供便利。
　　三是制定规范性文件。根据《行政许可法》的要求，结合本部门的实际，很多行政机关都制定了细化的操作规程，如市环保局的《上海市环境保护行政许可事项办理规程》和市司法局的《上海市司法局办理行政许可内部工作流程》，从总体要求、受理流程、审批流程、送达流程等方面，细化了各许可事项的办理程序。这些规范性文件，实现了工作流程制度化，岗位责任清晰化。
　　三、本市贯彻实施《行政许可法》中存在的问题及原因分析
　　通过此次检查，执法检查组发现本市行政许可工作仍存在一些问题，亟需引起高度重视，及时予以研究解决。
　　（一）本市贯彻实施《行政许可法》中存在的问题
　　一是行政许可事项设定方面存在的问题。《行政许可法》分别从可以设定行政许可的事项和有权设定行政许可的依据两方面作出了明确规定。执法检查结果表明，这两方面均存在一定的问题：
　　1、设定事项方面的问题。《行政许可法》第十一条和第十二条明确规定可以设定行政许可事项的仅限于六个方面，并且规定凡公民、法人或其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的以及行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，可以不设行政许可。检查中发现，一些不属行政许可范围的或者可以不设行政许可的事项，仍设定了行政许可。如市食品药品监管局实施的“医疗器械质量体系考核”很大程度上属于行业标准化管理；又如市市政局燃气管理处实施的“外地燃气器具进沪销售备案”与行政许可极为相似。
　　2、设定依据方面的问题。《行政许可法》第十四条至第十七条明确规定，法律、行政法规和地方性法规可以设定行政许可；必要时政
　　府规章可以设定临时性的行政许可，实施满一年需要继续实施的应提请制定地方性法规；规章以下的规范性文件不能设立行政许可。检查结果反映，本市共有18项（占行政许可事项总数的2.1%）行政许可事项是依据国家部委的规章或规范性文件设定的；另外两项中，“生产性废旧金属收购许可”是依据本市政府规章《上海市废旧金属收购管理规定》设定的，属临时性许可，实施至今已超过一年，“校车证许可”由规范性文件《上海市中小学、幼托园所校车管理若干规定》设定。在此次执法检查过程中，有关部门对上述问题高度重视，拟研究解决方案，“校车证许可”问题已由市教委等部门发文主动纠正。
　　二是行政许可实施方面存在的问题。《行政许可法》第三章至第五章对实施行政许可的主体、程序和收费作出了明确规定。执法检查中发现，本市实施行政许可方面主要存在以下几方面的问题：
　　1、实施主体方面的问题。《行政许可法》第二十四条规定，行政机关在法定职权范围内，依照法律、法规、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。执法检查中发现，一些行政机关委托事业单位或其他组织实施行政许可。如市外经贸委将“外商投资进口更新设备、技术及配备件证明”和“二类企业的确认、考核”两项行政许可委托给上海市外商投资企业协会实施；市教委的“中外合作办学项目”等七项行政许可分别委托给了市教育评估院等四家事业单位实施。
　　2、公示方面的问题。《行政许可法》第三十条要求行政机关应当将有关行政许可的事项、依据、条件、程序等在办公场所公示；依申请人要求，行政机关应对公示内容予以说明、解释，提供准确、可靠的信息。自查报告显示，有些部门在这方面还有欠缺，问卷调查也显示，由于公示和解释工作不到位，行政相对人对《行政许可法》及其相关规定尚不了解，知道《行政许可法》的行政相对人比例刚过六成，对具体程序要求的知晓度更低。
　　3、听证方面的问题。《行政许可法》第四章第四节专门规定了实施行政许可过程中组织听证的条件和程序。执法检查表明，各部门实施《行政许可法》过程中普遍存在听证规定执行不力的问题。
　　4、收费方面的问题。《行政许可法》第五十八条规定，行政机关实施行政许可不得收取任何费用，法律、行政法规另有规定的除外。尽管本市积极清理行政许可收费并取得了较大成绩，但清理工作中仍存在一些需要解决的问题。一是部分收费项目的法律性质判断不准，导致各方对如何予以清理存在不同意见；二是一定数量的行政许可收费由国家部委的规章和规范性文件确定，如本市主动清理尚需与相关部委沟通协调。问卷调查结果表明，法人群体对行政机关要求其购买商品、接受有偿服务的做法，反映比较强烈。
　　（二）存在上述问题的原因分析
　　产生上述问题主要有以下两方面的原因：
　　一是依法行政的理念尚未牢固树立。《行政许可法》体现了服务政府、法治政府的理念，践行这些理念，需要政府部门及其执法人员牢固树立依法行政的意识。问卷调查及有些部门的自查报告表明，从管理型政府向服务型政府转变的理念和依法行政的意识还没有在行政机关及执法人员中完全树立，工作中部门利益的倾向依然存在，导致各项法律规定没能得到不折不扣的执行。
　　二是传统的管理方式不适应深化改革的需要。随着改革的不断深入，要求加快转变政府职能和管理方式，减少政府对经济、社会不必要的干预，具体表现为政府应当加快行政审批制度改革、减少行政审批事项、减轻行政许可申请人的负担。目前，在管理方式上，不少部门仍视行政许可为最重要的管理手段，对其十分依赖，工作中重管理、轻服务，重事前许可、轻事后监管的现象依然存在，导致管理方式单一，不能适应深化改革的需要。
　　四、进一步贯彻执行好《行政许可法》的意见和建议
　　在充分肯定本市贯彻实施《行政许可法》取得明显成效的同时，我们应当高度重视存在的问题，并以此次执法检查为契机，采取切实有效的措施，努力破解行政许可设定和实施中的难题。针对此次检查中发现的问题，我们建议：
　　（一）进一步加强宣传，转变观念，优化管理方式
　　进一步加强《行政许可法》宣传的广度和深度，一方面要针对现存的问题，有的放矢地在行政机关内加强宣传《行政许可法》的理念，以利于行政机关及其工作人员牢固树立规范政府行为、严格依法行政的观念，积极探寻克服弊病的方法，采用与建设社会主义市场经济相适应的管理方式，真正实现从管理型政府向服务型政府的转变。另一方面要在社会上广泛宣传《行政许可法》的内容，以利于营造市民懂法、用法，通过法律手段维护自己的合法权益的良好氛围，监督行政机关依法行政。
　　（二）进一步加强法治建设，完善行政许可的设定
　　政府相关部门对其制定的规章应加强检查，对确因管理需要而设定的临时性许可，要建立定期的检查清理机制，评估实施效果和继续实施的价值，并积极探索其他管理方式，对于已无实施必要或可通过其他方式取代的行政许可事项，应及时予以清理。市人大及其常委会要加强立法工作，为政府顺利开展行政管理工作提供必要、健全的法制保障。对于检查中发现的部委规章或国家层面的其他规范性文件设定行政许可事项的问题，政府部门应加强研究，适时向国家有关部门提出意见建议，有条件的，在报经批准后在本市先行停止实施。
　　（三）完善行政许可的相关配套工作
　　《行政许可法》在一些方面只作出了原则性规定，对于实施过程中存在的突出问题，各部门应根据自身的特点和需要，加强研究，制定相应的实施性文件，进一步细化、明确操作规程，当前尤其要采取积极有效的措施，切实落实《行政许可法》有关公示、听证等程序性规定。
　　（四）持续做好有关清理和执法检查工作
　　《行政许可法》的贯彻实施是一个持续的过程，对清理和检查工作应常抓不懈。政府部门要建立长效机制，持续做好行政许可事项、行政许可收费等方面的清理工作。市人大及其常委会要切实履行监督职责，针对行政许可设定、实施中存在的倾向性问题做好跟踪检查工作。
　　行政许可作为政府管理经济社会事务的重要手段，是政府行政行为的核心，也是最具刚性的政府权力的象征，市人大及其常委会持续做好《行政许可法》执法检查工作，将使人大监督工作起到事半功倍的效果，同时也有助于营建本市权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。
　　以上报告，请予审议。