——2008年6月19日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议上
上海市人民政府法制办公室主任 刘华

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市政府的委托，现将本市贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）的情况报告如下：
　　一、本市贯彻实施行政许可法的主要情况
　　2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议通过《行政许可法》以后，市政府对贯彻实施《行政许可法》高度重视，于2003年12月下发了《关于做好本市贯彻实施〈行政许可法〉准备工作的通知》，对各项贯彻实施准备工作进行了总体部署。2004年7月1日《行政许可法》正式实施，四年来，市政府始终把贯彻实施《行政许可法》作为推进依法行政的重要抓手，从实际出发，明确工作重点和步骤，认真落实各项任务措施，严格规范行政许可的设定与实施活动，不断完善体制机制和制度保障，并以此为契机，深入推进政府职能转变和行政管理体制改革。经过努力，本市行政许可行为的法治化、规范化程度有了较大提高，原有的“重审批、轻监管”管理方式得到明显转变，有力地促进了本市服务政府、责任政府、法治政府的建设。
　　在实际贯彻实施中，主要采取了以下做法：
　　（一）加强组织领导和宣传培训，扩大行政许可法影响。通过强有力的组织领导和宣传培训，让各级领导干部和政府机关工作人员掌握法律的精神、内容并结合实际认真加以执行，是贯彻实施《行政许可法》的前提和基础。在《行政许可法》正式实施之前，2004年5月市政府成立了由韩正同志任组长的上海市贯彻实施行政许可法工作领导小组，负责对本市贯彻实施工作进行统一领导和组织协调。各区县政府、市政府各委办局也成立了相应的领导机构。2004年6月28日，韩正同志在全国依法行政工作电视电话会议上海分会场的讲话中，对贯彻实施《行政许可法》作了动员，明确提出要以此为契机，加快转变政府职能，推进依法行政。市政府法制办会同市人事局等部门认真组织开展了多形式、多层次的学习培训，全市近400名局级领导干部、近300名政府法制干部和8万多名行政执法人员参加了学习培训。市法宣办等单位还通过组织大型社会宣传咨询活动、在“中国上海”政府门户网站开设专栏等多种形式的宣传活动，提高了公众对《行政许可法》的知晓度和关注度。
　　（二）认真开展清理工作，规范行政许可设定与实施。清理行政许可的事项、相关依据以及实施主体，从源头上规范行政许可的设定与实施，是贯彻实施《行政许可法》的一项主要内容。2003年12月起，本市在历次审改工作的基础上，根据《行政许可法》的规定和要求全面组织开展了清理工作，主要包括三部分内容：一是许可事项清理。对本市创设的203项行政许可事项，决定取消102项，取消率为50.2%。取消的102项中，本市地方性法规创设的36项，市政府规章和规范性文件创设的66项。继续实施的101项中，包括了原由市政府规章创设，2004年6月23日十二届市人大常委会第十三次会议确认继续实施的12项行政许可事项。二是许可依据清理。涉及许可事项的68件市政府规章和规范性文件，经清理，废止11件、修改32件，并向社会进行了公布。三是许可实施主体清理。共确认具有行政许可实施主体资格的市级机构210家（其中市政府委办局50家、市政府委办局所属机构160家）、国务院有关部门在沪机构106家，并通过政府公报和“中国上海”政府网站对社会进行了公告。各区县政府也根据市政府的部署，对本地区行政许可实施主体进行了清理。
　　另外需要说明的是，2004年7月1日《行政许可法》正式实施以后，本市新设了4项行政许可。其中，地方性法规设定3项，分别是《上海市绿化条例》设定的“公共绿地建设工程竣工验收”、《上海市新建住宅交付使用许可规定》设定的“新建住宅交付使用许可”、《上海市城市道路管理条例》设定的“占用城市道路人行道设置设施的审批”；市政府规章设定1项，是《上海市废旧金属收购管理规定》设定的“生产性废旧金属收购许可”。
　　（三）制定配套规章制度，细化行政许可法规定。结合本市实际对《行政许可法》相关规定作进一步细化，是贯彻实施《行政许可法》取得成效的重要保障。主要包括两部分内容：一是制定实施性配套规章。2004年12月，市政府发布了《上海市设定临时性行政许可程序规定》、《上海市行政许可办理规定》和《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》3件市政府规章，规范行政许可的设定、实施与事后监管。二是规范行政许可法律文书的设计与制作。2005年8月，市政府法制办印发了申请与受理、审查与决定、变更与延续、监督检查等5大类31种行政许可法律文书的示范文本，供各单位参照执行。市工商局、市水务局等单位结合本系统工作实际，分别出台了企业注册官制度、撤销行政许可以及行政许可听证制度等配套操作办法以及相应的行政许可法律文书格式文本。
　　（四）强化事后监管制度建设，推动行政许可管理方式创新。按照“谁审批、谁监管”原则强化事后监管制度建设，是落实《行政许可法》有关转变政府职能和管理方式要求的重要体现。主要包括两方面内容：一是建立健全事后监管制度。市政府制定了《上海市监督检查从事行政许可事项活动的规定》，对书面检查、实地检查、定期检验等事后监管方式及相关制度作了明确规定。市政府法制办下发了《关于对“年检”行为进行规范的若干意见》，规范年检行为。市规划局、市交通局等单位还结合具体许可事项制定了相关的监督检查规定，市劳动保障局等单位还采取网上监管等信息化手段加强事后监管。二是推动政府管理方式创新。部分许可事项被取消以后，市政府相关职能部门区分不同情形积极研究后续措施，对于政府管理职能应当退出的领域，在取消许可以后代之以提供服务和指导；对于政府仍有管理职能的领域，取消许可以后采取备案管理、行政机关内部征求意见等方式，防止出现管理脱节或管理真空。在日常管理过程中，全市各级行政机关认真落实行政许可公示制度、“一个窗口”办理制度，严格按照法定权限和程序办理行政许可，并积极探索格式化审批、网上申请、网上年检、行政许可电子监察等新的管理方式，在充分利用现代信息手段为人民群众提供快捷、方便的服务的同时，不断提高行政许可的办理效率。如市绿化局即对“一级保护古树的鉴定”等6项行政许可事项实现了网上直接办理。区县和街道、乡镇还结合本地区实际，成立行政服务中心等“一站式”服务场所，积极探索“统一办理、联合办理、集中办理”。
　　（五）加强政府内部的层级监督，落实行政许可责任制。健全政府内部监督和责任追究制度，实现权力与责任挂钩，是贯彻实施《行政许可法》和建设服务政府、责任政府、法治政府的客观要求。层级监督主要包括两方面内容：一是组织开展全市性执法大检查。2005年市政府法制办会同有关部门组织了对全市行政许可法律文书设计与制作情况的专项检查；2006年市监察委、市政府法制办会同市审改办等部门组织开展了《行政许可法》贯彻实施一周年的全面执法检查，涵盖了行政许可设定、实施、监督检查以及相关制度建设等内容。二是全面推行行政执法责任制。2005年，根据国务院要求，市政府发文明确在全市行政机关全面推行行政执法责任制。各级行政机关相继开展了行政执法依据梳理、执法职权分解与责任确定等工作，明确了包括行政许可在内的各项执法职权与责任。2007年1月市政府发布了《上海市行政执法过错责任追究办法》，明确规定对包括行政许可在内的执法不作为、乱作为等情形，要对直接责任人员和直接主管人员实施过错责任追究。
　　（六）全面清理行政许可相关收费，实现权力利益脱钩。清理许可收费，切断许可权力与部门利益的关联，是落实《行政许可法》从源头上遏制腐败精神的重要举措。按照韩正同志关于“使上海成为行政透明度最高、行政效率最高、行政收费最少的地区之一”的要求，2007年市政府部署开展了行政事业性收费清理工作，对531项行政事业性收费进行了清理，目前确定取消和停征的行政事业性收费148项，其中，就包括了34项行政许可类收费。
　　二、贯彻实施中存在的主要问题
　　目前，本市在贯彻实施《行政许可法》过程中，主要碰到了以下问题：
　　（一）行政许可配套制度有待进一步完善。《行政许可法》的诸多规定较为原则，在一定程度上影响了贯彻实施工作的开展，主要体现在以下四方面：一是行政许可事项与非许可审批事项难以区分。行政审批事项目前分为行政许可与非行政许可审批两大类，前者适用《行政许可法》，而后者则不适用。由于两类审批事项缺乏明确的区分标准，导致实践中很多事项很难确定是否属于行政许可事项并受《行政许可法》调整。例如公安部门实施的户口审批和门弄号牌审批，实践中对其是否属于行政许可事项即存在争议。二是特许类行政许可的范围有待明确。特许类行政许可针对的主要是自然资源开发利用、公共资源配置和特定行业市场准入，但公共资源和特定行业的概念不是很明确，影响了《行政许可法》特许类行政许可相关规定的实施。例如，公共基础设施特许经营这些领域是否属于特许类行政许可范畴，是否应当受《行政许可法》调整，实践中也存在较大分歧。三是年检的实施范围需要进一步确定。《行政许可法》只明确行政机关根据法律、行政法规的规定，对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验，没有规定其他行政许可事项是否可以实施年检。实践中，不少年检措施是针对资格资质类和登记类等许可事项实施的，如2008年2月国家商务部、财政部等6部委要求组织开展的外商投资企业联合年检，即属于这一类年检。由于《行政许可法》对年检的实施范围不够明确，此类年检虽然有一定合理性，但在合法性方面仍存在争议。四是被许可人事后不再具备原许可条件的处理机制有待确立。《行政许可法》对当事人在申请阶段不符合许可条件或者以欺骗、贿赂等手段取得行政许可的处理作了相应规定，但对其合法取得行政许可之后不再具备原许可条件的情形是否可以撤销，收回或中止许可未作规定，实践中行政机关对此往往会因缺乏相关依据而难以处理。
　　（二）行政审批制度改革工作需要进一步深化。由于当前政府职能转变、行政管理体制改革仍在推进过程中，行政审批制度改革还有待进一步深化，主要表现在：一是行政许可职能过于分散，职责交叉、多头审批现象仍在一定程度上存在；二是微观经济领域和建设工程领域的行政许可项目仍然过多，阻碍了市场经济正常运行机制功能的发挥；三是许可的程序繁琐与效率偏低，不能适应经济社会发展的需要；四是行政许可方式尚未实现根本转变，突出表现在部分行政机关“重事前发证，轻过程监管”、“只审批、不监管”，个别行政机关在取消行政许可以后无所适从，放弃管理职责甚至通过备案等方式变相设立许可。
　　（三）市政府规章设定临时性行政许可的后续问题。《行政许可法》颁布实施前市政府规章设定的“公共安全防范工程设计施工单位的核准”等12项行政许可，经2004年6月十二届市人大常委会第十三次会议审议决定，“在制定或者修改相关法规之前继续实施。”上述事项实施一年后，市政府根据要求对实施情况作了评估，并提出了相应的立法建议。截至目前，上述12项行政许可事项中，“废弃食用油脂回收、加工单位的确定”已纳入国务院保留项目，“航油管线保护范围内建造建筑物、构筑物前置审批”和“城市化地区因地下管位等原因无法埋设入地的架空线暂时予以保留的审批”已在相关地方性法规中规定，“航油管线保护范围内从事限制性活动审批”已不再实施，其余8项目前继续实施,将适时提请市人大常委会制定或修改相关地方性法规。
　　《行政许可法》实施后，市政府于2005年10月制定《上海市废旧金属收购管理规定》，设定了1项临时性行政许可，即“生产性废旧金属收购许可”。根据《行政许可法》关于临时性行政许可实施满一年需要继续实施应当提请本级人大及其常委会制定地方性法规的规定，市政府在实施期限内向市人大常委会提交了制定地方性法规的议案。目前，该议案被搁置审议，而按照搁置审议最长不超过2年的规定，该项临时性行政许可到今年10月将到期。考虑到该项许可事关重要利益以及平衡问题，有一定的特殊性复杂性。我们将对该项许可实施情况进行总结评估，在人大指导下寻求一个合法的合适的解决途径，实现法律效果与社会效果的统一。
　　（四）行政许可实施活动有待进一步规范。目前存在的问题主要是：一是行政机关之间的协作机制有待建立和完善，对需要一个部门会同其他部门实施、行政机关内部征求意见、并联审批或者存在前置审批与后续审批关系的，行政机关之间往往缺乏科学、有效的协调协作机制，实践中容易产生相互推诿、扯皮等问题。二是个别行政机关实施许可的程序和法律文书不规范，主要表现为对相对人享有的陈述权、申辩权和要求听证的权利未予充分告知，行政许可法律文书内部文书与外部文书不分，个别申请书包含与申请事项无关的内容，不依法制作书面准予许可决定，以及法律文书用章不规范，等等。三是后续监管机制有待健全，对于行政机关如何协调内部许可处室与处罚处室的分工与协作，形成科学高效的后续监管机制，有待进一步研究和完善。此外，行政机关在加强电子政务建设、提高窗口办理人员的业务素质、改进工作方式方法、提升服务绩效等方面均需要进一步努力。
　　三、本市下一步的工作设想
　　贯彻实施《行政许可法》是本市深入推进行政管理体制改革、实现政府职能和管理方式转变、全面推进依法行政、建设服务政府、责任政府、法治政府的一项关键任务。下一步，本市将结合行政审批制度改革工作的推进，从以下六个方面继续推动《行政许可法》在本市的全面贯彻实施：
　　一是认真接受市人大对贯彻实施工作的监督。市人大及其常委会的监督是做好《行政许可法》贯彻实施工作的重要保证。为此，要建立健全向市人大及其常委会的定期报告制度，自觉接受监督。对市人大在此次执法检查中发现的问题和提出的意见建议，市政府将认真研究吸收，努力予以解决。要通过此次执法检查，进一步规范行政许可的设定与实施活动，将本市《行政许可法》的贯彻实施工作进一步推向深入。
　　二是以行政许可为重点深入推进行政审批制度改革工作。主要包括五方面：一是开展本市第四批行政审批事项清理工作，进一步取消和调整行政审批事项。二是完善行政审批事项动态管理机制，定期对行政审批事项进行评估并作出相应处理。三是突出改革的重点领域，将外资企业登记、重大投资项目批准、建设工程项目审批作为重点改革领域，进一步改善上海的投资环境。四是开展相对集中行政许可权工作，重点推进管理方式创新和许可流程的优化，实现行政许可电子化、信息化。大力培育和发展行业协会和中介机构，把适宜于行业协会、中介机构行使的职能委托或者转移给行业协会和中介机构。五是推进年检管理制度改革，进一步清理、规范年检事项，加强年检程序化建设，完善分类管理，实施年检备案申报制，推行“一口受理、一套表式、一网运作、一次办理”联合年检管理制度。
　　三是完善行政许可法相关配套制度建设。主要包括三方面的制度：一是完善特许类行政许可实施相关制度建设。明确属于特许类行政许可的具体领域、行业和行政许可事项目录；对现行实施方式进行调整，充分运用公开招投标、拍卖、挂牌等市场机制和市场竞争的方式，提高实施活动的公平度与效率。二是完善行政许可听证制度建设。对部分重点领域和公权力大、公益性强、公众关注度高的“三公部门”组织听证的情况进行调研，在充分听取各方意见的基础上起草制定本市统一的行政许可听证办法，明确听证范围、利害关系人的参与等具体内容。三是积极探索行政许可后评估制度。建立健全行政许可设定机关、实施机关以及社会公众等多方参与的多形式的后评估制度，对行政许可事项的必要性、有效性、成本效益等进行定期评估，进一步提高行政许可的质量。
　　四是进一步规范行政许可相关收费行为。在今年上半年取消和停征34项行政许可类收费的基础上，继续开展相关行政事业性收费清理工作，严格执行《行政许可法》关于实施行政许可和监督检查无法律、行政法规依据不得收费的规定，取消不合法的收费事项，对一些存在合理性问题的收费事项，视情况采取取消、调整等办法。在行政许可收费方面还要严格执行“收支两条线”制度，切断行政许可权力与部门利益的关联。在对行政事业性收费进行清理的基础上，对行政许可办理中行业协会和中介机构的收费情况进行调查研究，提出规范管理的意见措施。
　　五是规范和优化非许可审批的设定和实施。加强对非许可审批概念的调查研究，明确行政许可事项与非许可审批事项的范围，建立健全非许可审批设定与实施方面的管理制度和措施，积极探索将一部分条件成熟的非许可审批事项的设定和实施活动参照适用《行政许可法》的相关规定。
　　六是强化监督落实行政审批责任制度。按照权责统一原则，建立健全行政审批责任追究制度，实现权力与责任的对等与统一。坚决制止和纠正以“备案、管理事项、服务事项、办理事项”等名义搞变相审批和权力上收的行为，引入社会监督机制，严肃查处违规违法设定审批事项、增设审批条件、增设审批环节、规避审批、重复审批、越权审批、超范围审批等行为。对行政机关违法不作为或者乱作为，产生危害后果或者不良影响的，对直接责任人员和直接主管人员进行过错责任追究。
　　以上报告，请予审议。