——2008年6月18日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议上
市人大常委会执法检查组副组长市人大教育科学文化卫生委员会主任委员 孙运时

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　根据市人大常委会2008年度工作要点，市人大常委会决定在今年3月至5月对《上海市职业教育条例》（以下简称《职教条例》）的实施情况进行检查。
　　为组织好这项工作，常委会成立了以胡炜副主任为组长的执法检查组，委托教科文卫委员会具体实施。检查重点：一是本市职业院校办学经费的保障情况；二是职业教育办学机制适应产业结构调整的情况；三是就业准入制度的建立和执行情况；四是企业履行职业教育法定义务的情况。
　　为深入了解《职教条例》的实施情况，努力拓展执法检查的广度和深度，检查组先后听取市教委、市劳动保障局、市发展改革委、市财政局、市人事局、市经委、市农委等部门的汇报；赴上海交通物流职教集团等6家办学机构开展执法调研；组织17家企业、协会及职教社进行专题座谈；委托徐汇、普陀、闸北、金山等4个区人大常委会在本行政区域内同步进行检查；委托社会调查机构，对本市部分应届初、高中毕业生、学生家长、职业院校及企业进行抽样调查。
　　为给人大代表依法履职创造良好条件，检查组积极依靠各委员会和人大代表的支持，充分发挥委员和代表熟悉实际情况的优势，广泛组织委员和代表参加执法检查，直接听取基层的意见和建议。在前后9次执法检查工作中，共有74名委员和代表参加，累计195人次。市人大常委会主任刘云耕，副主任陈豪、胡炜、杨定华等也参加了执法调研。
　　现在我代表检查组，将这次执法检查的主要情况报告如下：
　　一、本市贯彻实施《职教条例》的主要措施与成效
　　自2004年7月《职教条例》颁布实施以来，市政府及其相关部门认真贯彻执行，采取措施积极推进本市职业教育的健康发展。截至2007年，本市共有职业院校168所，中、高职在校学生36.60万人，其中，中职生占高中阶段学生比例为46.08%，高职生占高校学生比例为35.12%。高技能人才占技能型劳动者的比重由2004年的12.10%上升到19.04%。在各级政府及全社会的共同努力下，本市职业教育工作取得了初步的成效。
　　（一）改革职业教育管理体制，努力构建“大职教”管理格局。2006年，市政府作出《关于大力发展职业教育的决定》，明确将技工学校的教育教学管理职能划归教育部门，劳动保障部门负责职业资格证书的管理，结束了长期以来中专、技校“两种体系、两种模式”的局面，进一步理顺了本市职业教育管理体制。同时，初步形成了各部门依法行政、分工合作、齐抓共管的“大职教”管理格局：市发展改革委编制和实施了本市职业教育专项建设规划，并将职业教育纳入本市国民经济和社会发展规划；市劳动保障局完善了补贴培训机制，推进了职业标准开发和技能考核鉴定；市人事局调整了中等职业教育教师职称评定体系，并将高技能人才纳入国务院特殊津贴的推荐范围；市财政局制定了职业教育生均拨款标准，加大对职业教育的经费投入；市政府其他相关部门也按照《职教条例》的规定，积极履行各自的管理职责。
　　（二）认真落实职业教育保障措施，逐年增加经费投入。《职教条例》实施以来，本市职业教育生均公用经费、城市教育费附加、中职学生帮困助学金等得到了较好的落实。高职、中职生均经费标准已分别于2005年和2007年开始试行。在严格执行《职教条例》所规定的城市教育费附加用于中职的比例应当不低于22%的法定标准基础上，2006年本市又根据《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求，将这一比例提高到30%，并提出今后每年提高1个百分点，到2010年达到34%。覆盖全市所有全日制普通中职学校和在校学生的资助政策体系已于2006年建成，2007年，全市投入这一体系的经费达3.39亿元，受益学生面由2006年的12%扩大到100%，共资助学生18万人次，平均每生每年获得资助1856元。目前，一个经济困难的中职学生可以享受到三种经济资助政策：包括1000元的“普惠性”政策补贴、奖学金及帮困补贴。此外，本市还对劳动力市场紧缺的职业（工种）实施补贴培训政策，每年享受培训补贴者达20万人。2007年，市失业保险基金共支出培训补贴经费2.4亿元。
　　（三）集聚优质资源，改革办学机制，做强职业教育。“十五”以来，本市根据教育部门和劳动保障部门的资源状况和运作机制，进一步明确了开放实训中心和公共实训基地的功能定位，不断优化实训资源的空间布局和专业设置，促进两类资源的功能衔接。通过市级统筹，目前已建成32个开放实训中心和1个公共实训基地，分别投入建设资金11.96亿元和12亿元。其中，开放实训中心已建有国家级技能鉴定站30个，可颁发中、高级技能鉴定证书。天山路公共实训基地，每年免费参加实训人数达50多万人次。本市职业教育资源的集聚与共享已经产生了积极的社会效应。2007年，市政府决定建立交通物流和现代护理两个职业教育集团，在不改变原有产权、所有制和人事关系的前提下，以一所或几所职业院校为核心，相关行业、企业、职业院校参与，以实现校企合作、优势互补，使职业教育更加贴近企业和社会需求，探索解决以往职业教育重复建设和与社会实际相脱节的弊病。实践表明，这一办学机制的改革有利于完善本市技能人才的培养模式，提升职业院校的社会服务能力，是一条做大做强职业教育的可行之路。
　　二、执法检查发现的主要问题
　　在肯定成绩的同时，检查组认为，当前本市职业教育工作仍处于发展完善阶段，依然面临着许多困难，存在着一些薄弱环节，尤其是一些深层次的问题有待进一步研究解决。
　　（一）职业教育专业设置和教育质量尚不能适应经济社会发展要求。一是部分职业院校的专业设置与社会需求不匹配，教学内容与实际脱节，难以满足先进制造业和现代服务业对技能人才的需求。二是部分职业院校教师队伍尚未形成科学合理的双师型结构，师资流动性差，教学手段陈旧，实训条件欠缺，所培养的毕业生动手能力不强，难以胜任劳动岗位的要求。社会普遍反映，现在一方面有些职业院校毕业生找不到合适的工作岗位，另一方面相关企业又找不到合适的技能人才。
　　（二）社会对职业教育的理念存在偏差。这种偏差主要源于职业教育的客观现状。根据社会抽样调查，本市高三毕业生中75.70%的学生不愿填报高等职业院校。检查组认为，当前学生报考职业院校的热情不高，究其根本原因，一是职业教育的社会认同度低，技能人才的收入普遍较少。受长期以来干部、工人等身份界定的影响，社会普遍不认为技术工人属于人才。企业在收入分配上，资本、管理、技术等生产要素的收益太高，劳动要素价格偏低，工人的技能贡献并未得到合理回报。二是职业院校毕业生的上升通道比较狭窄，职业规划不被重视。中专、职校、技校毕业生参加工作后继续学习和培训的机会少，职业前途比较单一，职业发展空间有限。
　　（三）企业承担职业教育的社会责任尚未完全落实。一是企业接受职业院校学生实习实训的义务不明确。一些企业对校企合作持消极态度，不愿接纳职业院校学生到企业实习，个别企业甚至把实习生当作廉价劳动力使用。二是企业开展职工技能培训不到位。重使用、轻培养，职工教育经费提取不足、使用不规范，职工培训受益面窄，难以全员覆盖或向一线员工倾斜。检查中发现，国有、民营企业对职工培训的重视程度与经费投入落后于外商独资、中外合资企业。
　　（四）高等职业教育投入不能满足其发展需求。一是专项经费投入少、增长缓慢。目前，本市高职院校每年的专项经费仅2000万元，只能用于小规模的校内实训基地建设，远远不能满足高等职业教育发展需要。二是大量行业、企业和民办高职院校的建设经费基本以自筹为主，改善办学条件的建设性资金严重不足，硬件水平明显落后于大部分中职院校，专业和师资等软件建设也相对滞后，重文轻工的倾向显现。本市高等职业教育在全国的影响力已不如往昔。
　　三、对进一步促进本市职业教育发展的若干建议
　　检查组认为，大力发展先进制造业和现代服务业，离不开合理的人才结构，离不开优秀的高技能人才队伍，离不开高水平的职业教育。本市经济社会的快速发展，对高技能人才已经形成了强劲需求。各级政府要充分利用“国家教育综合改革实验区”及“浦东新区综合配套改革”先行先试的有利条件，继续深化改革，着力破解难题，坚持有所作为。
　　（一）进一步确立职业教育的战略地位，落实各级政府职责。各级政府要从落实科学发展观，建设“四个中心”、实现“四个率先”的战略高度出发，把职业教育放在更加重要的位置上，推动本市职业教育不断迈上新台阶。一是要继续强化政府主导作用，在职业教育基本投入、职业教育体系建设等方面切实履行职责，加快组建为临港新城、长兴岛等新兴工业基地服务的职业教育集团，促进职业教育更好地面向生产、服务一线，适应经济社会发展需求，彰显职业特色。二是要进一步加强政府服务，搭建信息平台，定期发布技能人才需求“白皮书”，引导职业教育专业设置聚焦产业发展方向，实现供需对接。三是要加强政府统筹协调，依靠职业教育联席会议制度，及时研究解决职业教育发展的突出问题，推动职业教育的良性发展。
　　（二）进一步加大投入，完善职业院校学费减免制度。一是要加大职业教育事业性经费投入，提高各级各类职业教育生均预算内教育事业费的投入和增长幅度。二是要完善城市教育费附加用于职业教育的项目编制，细化经费用途，提高使用效益。三是要完善投入结构，加快解决高等职业教育尤其是行业和民办高职院校经费不足的问题。四是要完善技能培训补贴政策，打破年龄、资历、身份等限制，鼓励更多的技能人才参加职后培训。五是要继续降低学生接受职业教育的成本。在落实好现行学费减免和帮困补助等政策的基础上，着重解决当前高等职业教育学费偏高的问题，同时，积极研究扩大免费中等职业教育的范围。
　　（三）进一步加强政策引导，营造有利于职业教育发展的社会环境。一是要用足、用好税收等优惠政策，加大企业、行业对职工进行职业培训的力度。以政策调整来促进企业对职业教育的投入，引导行业协助政府加强人力资源的预测，鼓励社会力量参与职业教育。二是要建立健全技能人才的激励机制，制定和完善与收入分配相挂钩的技能等级制度。三是要完善继续教育政策，为各级各类职业院校毕业生接受再教育提供多种渠道，不断拓展其职业发展空间。四是要加强舆论引导，大力宣传职业教育的重要地位和优秀技能人才的社会贡献，推动全社会形成新的成才观和择业观。
　　（四）进一步加强劳动监察，积极推行就业准入制度。2006年，市劳动保障局已将涉及公共安全、人身安全和消费者利益的28个职业（工种），纳入本市首批实施职业资格准入的范围，2007年按照行政许可法的精神调整为25个。执法检查中发现，目前这一政策的执行不够严格，有些需要准入的岗位仍在使用不具备资格的人员，一定程度上影响了职业教育在就业竞争中的职业优势。政府相关部门要切实加大劳动监察力度，督促用人单位执行“先培训后上岗”制度。同时，建议按照《职教条例》中有关“国家未规定实行就业准入控制的职业（工种），鼓励用人单位优先从经过相应职业培训的人员中录用”的规定，研究制定鼓励措施，每年发布若干个鼓励准入的职业（工种），逐步建立强制准入和鼓励准入相结合的就业资格管理制度，以职业教育促进本市劳动者素质的整体提高。
　　（五）进一步加强法制建设，为加快发展职业教育提供更有力的法制保障。政府各职能部门应加强贯彻执行《职教条例》的力度，不断总结执法中出现的新情况、新问题，及时研究分析《职教条例》需要修改完善的内容。例如，双师型结构教师的流动机制、职业院校学生实习的保障机制、违规培训机构的退出机制等。鉴于十一届全国人大常委会已将修改《中华人民共和国职业教育法》列入立法规划，建议待国家职业教育法修改出台后，结合本市实际，适时开展《职教条例》的修订工作。
　　以上报告，请予审议。