上海市人大内务司法委员会

　　为做好市人大常委会听取和审议市政府关于加强本市居民委员会和村民委员会（以下简称居（村）委会）建设、发展基层民主情况专项工作报告的准备工作，根据《各级人民代表大会常务委员会监督法》和《市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》的规定，按照市人大常委会2008年度工作要点的要求，市人大内务司法委员会（以下简称市人大内司委）组织开展了对居（村）委会建设情况的调查研究。现将调研情况报告如下：
　　一、调研活动的基本情况
　　本次调研活动分为调研准备、实施和总结三个阶段，从2008年3月下旬开始，历时2个多月。在常委会王培生副主任的领导下，市人大内司委全体委员和10位市人大代表组成三个调研组（浦东新区作为市调研组之一开展工作），按照“深入实际、深入基层、深入群众”的要求，以政府依法对居（村）委会的指导、支持和帮助为重点开展调研。同时，还委托长宁、静安、普陀、闵行、嘉定、松江和青浦等7个区人大常委会内司工委同步开展调研。调研活动有以下几个特点：
　　一是精心安排，调研组织较为周密。为做好调研工作，市人大内司委认真研究制定调研计划和方案，与市政府有关部门一起精心设计调研工作流程、调研测评表、居（村）委干部和居（村）民问卷及网上问卷。调研开始前，还专门组织培训，由市人大内司委领导动员并介绍调研工作计划和方案，市民政局局长马伊里和有关业务处室负责人介绍相关法律规定和本市居（村）委会建设的总体情况。调研过程中，市人大内司委多次召开办公会，及时了解掌握进展情况，协调和指导全市调研工作。各区人大常委会内司工委分别组成了由常委会分管领导牵头负责的调研组，根据本区实际情况，按照调研活动要求，细化工作方案，扎实开展工作。浦东新区人大常委会李梅主任亲自带队深入调研；静安区通过区政务网征询区相关部门意见和建议；青浦区广泛发动区人大代表开展调研，参与调研的区人大代表达109人次。调研总结阶段，市人大内司委两次召开部分市人大代表、区人大内司工委负责人座谈会，反复讨论、修改调研报告。二是贴近基层，调研覆盖较为广泛。调研活动共涉及本市居（村）委会917家，占全市5355家居（村）委会总数的17％。期间，共实地走访调研96次，与306家居（村）委会和1100余名居（村）民进行座谈交流。其中，市人大内司委赴居（村）委会实地调研27次，当面听取96家居（村）委会、200余名居（村）民的意见；各区实地调研69次，当面听取210家居（村）委会、900余名居（村）民的意见。此外，市调研组通过问卷形式对全市其他611家居（村）委会进行了书面调查。市人大内司委还分别走访市监察委、市政治文明办、市信访办和市农委等相关部门，向859名市人大代表发放测评表征询意见，并通过人大公众网和东方网面向广大市民开展网上调查。据统计，共有261位市人大代表作出书面反馈；13300余人（次）点击浏览调研网页，400多人回答了网上问卷。6月5日，刘云耕主任带领部分常委会组成人员赴长宁区虹桥街道虹储居委会视察，并听取部分居委干部的意见。三是积极履职，代表参与较为深入。调研期间，有120余人（次）市人大代表参加了各种活动。洪克敏、朱如安等代表不仅全程参加调研组活动，还主动走访部分居委会。市人大财经委袁以星主任委员带领财经委有关同志，就村委会建设进行专题调研。为更好地填写书面反馈意见，贾巧萍、乐家珍、张艳、周正等代表分别对居（村）委会进行实地调查，陈理春、刘小龙等代表还专门提交了翔实的调查报告。
　　二、本市加强居（村）委会建设和基层民主发展取得的主要成绩
　　本市各级政府认真贯彻《城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》、《上海市实施〈村民委员会组织法〉办法》和《上海市村民委员会选举办法》，先后成立市、区县推进社区建设和村务公开工作领导小组，各有关部门分工合作、齐抓共管，全面推进本市的居（村）委会建设和发展基层民主，取得了比较显著的成绩。
　　（一）注重加强政策支持和引导，扎实推进居（村）委会建设
　　各级政府注重发挥政策引导作用，制定居（村）委会相关政策措施。2006年、2007年，市委、市政府先后制定下发了《关于推进社会主义新郊区新农村建设的实施意见》、《关于推进本市农村综合改革的实施意见》、《关于进一步加强本市居委会建设的意见》和《关于完善社区服务促进社区建设的实施意见》等重要文件，对村级社会事业发展、公共服务设施建设、财力保障以及居委会的职能地位、工作制度、基础建设等作了规定，夯实了居（村）委会工作的基础。有关区县结合实际也相应出台有关规定，支持居（村）委会工作。卢湾、杨浦等区制定了加强居委会建设的实施意见，细化落实市委、市政府的要求。针对居（村）委会建设中出现的新情况、新问题，各级政府大胆探索实践，如闸北区积极推动社工站建设，对分流居（村）委会行政事务进行了探索，得到市政府相关部门的肯定。
　　（二）深入推进基层民主建设，努力提高居（村）委会自治能力和水平
　　各级政府把推进居（村）委会“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”作为重要抓手，不断提升基层民主建设水平。一是民主选举稳步推进。在2006年本市第八次居（村）委会换届选举中，居委会直接选举比例达到53%，比2003年第七次换届选举时提高22个百分点；在全市村委会实现百分之百直接选举和差额选举的基础上，深入推动“海选”（不设候选人由村民直接选举）试点，“海选”比例达到38％，比第七次换届提高19个百分点。二是民主决策机制不断健全。2006年市民政局制定下发了《上海市居民会议制度实施办法》，细化居民会议的职责、组成和议事规则，对维护基层群众的民主权利、督促自治组织依法履职，起到了重要的指导作用。三是民主管理形式得到完善。上世纪90年代起，市政府相关部门在总结卢湾等区工作经验的基础上，在全市居委会中推广听证会、协调会、评议会制度（以下简称“三会”制度）。2006年市民政局专门制定《上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法》，进一步明确和规范了“三会”制度。在本次调研中所涉及的所有居委会已实行了“三会”制度。长宁等区还积极探索居民民主参与的有效载体，尝试在居委会中成立管理委员会。四是居（村）务公开等民主监督形式逐步推进。目前，本市所有的村都已实施村务公开，基本做到一般村务事项每季度公开一次。嘉定等区由村务公开进一步拓展到村民小组组务公开。同时，本市农村已普遍建立由村民推选产生的民主理财小组，定期审查村委会财务支出。在调研座谈中，不少村民代表反映，村务公开制度的实施和民主理财小组的监督，有效遏制了村委会干部“大手大脚乱花钱”的现象。
　　（三）不断加大基础设施投入，逐步改善居（村）委会工作条件
　　各级政府根据《关于进一步加强本市居委会建设的意见》的要求，不断加大对居（村）委会基础设施和工作经费的投入。据统计，本市中心城区90％的街道核拨给居委会的工作经费已达到或者超过了市政府规定的2万元标准。中心城区居委会办公用房平均面积为104.6平方米，居民活动用房平均面积为122.4平方米。静安区去年还投入1.6亿元，当年新增居委会办公用房和居民活动用房9172平方米。为加大对经济薄弱村的扶持，2007年市政府制定出台《关于支持农村基层组织增强公共服务能力意见》，对年可支配收入少于30万元的经济薄弱村予以补足30万元，并另外每年再拨付“以奖代补”资金20万元。市政府领导还十分关注提高居（村）委干部待遇，韩正市长在市十三届人大一次会议上强调要解决居委干部收入偏低的问题。根据市政府《关于进一步加强本市居委会建设的意见》和市农委《关于郊区村级主要干部报酬问题的政策意见》等要求，各区县从实际出发，逐年提高居（村）委干部的津贴水平，有的区县还探索完善居（村）委干部的社会保障制度，对稳定居（村）委干部队伍起到了积极的作用。
　　三、本市居（村）委会建设和基层民主发展中存在的主要问题
　　通过调研，我们了解到，本市居（村）委会建设发展还不平衡，存在一些比较突出的问题，主要有以下几个方面：
　　（一）居（村）委会行政性、事务性工作负担沉重
　　调研中，居（村）委干部普遍反映工作负担沉重。据统计，目前居（村）委会承担的工作有社会保障、社会发展、创建示范、综合治理、人口计生、公共卫生等6大类150多项。除法律规定应当协助政府开展的部分工作外，还承担了大量的行政性、事务性工作。一是政府部门层层下派任务多。居（村）委干部反映，居（村）委会“一扇小门”要同时面对二三十个政府“衙门”，“上面千条线、底下一根针”，谁都可以给居（村）委会“派工”，居（村）委会已成为政府部门基层事务的主要承办者。此外，居（村）委会还要具体承担实有人口调查、劳动力资源调查、工会单位普查、残疾人情况普查等大量繁重的统计工作。有些政府部门还要根据工作情况对居（村）委会进行考核。据问卷统计，有61.1%的居委干部和23.2％的村委干部认为，政府部门布置的工作任务造成居（村）委会工作压力过重。二是形式化考核评比多。据统计，目前对居（村）委会的考核、评比、达标等近30项。如长宁区新华街道所属居委会，每年接受市、区两级考评项目为24项。而且，对居（村）委会的考评内容重叠、标准相近。既有综合性的“文明小区”评比，又有各部门单项的“平安小区”、“安全小区”、“和谐示范社区”、“园林小区”、“环保绿色小区”、“环境优美小区”等评比。为了应付种类繁多的考评，许多居(村)委会每年要制作90多份（套）报表、130多本台帐。不少居（村）委干部说，几乎三分之二以上的精力用于应付各类报表和材料，有时还要回家做“家庭作业”。三是代行物业管理、接受摊派任务多。在长宁、静安等区调研时，一些居委干部反映，由于历史原因，在一些尚无物业管理的老居民小区，居委会还要承担大量物业维护和管理任务。有的由于物业管理不到位或者相关部门扯皮推诿，居委会收到群众投诉后，为解群众之急，不得不“越俎代庖”、先行处理。此外，不少居（村）委干部还反映，每年要完成政府部门和有关方面摊派订阅的报刊杂志多达10余种，有的还要完成购买计划生育彩票等摊派任务。
　　（二）居（村）委会的自治功能尚待进一步充分发挥
　　从调研情况看，居（村）委会的自治功能发挥尚不充分。一是少数地区居（村）委会民主选举仍不规范。据了解，在2006年第八次居（村）委会换届选举时，全市有293个村委会因土地征用导致村级建制不完整、土地规模经营导致村村合并、土地换保障导致村居并存等原因而暂缓选举，占当时全市1867家村委会的15.69%。浦东新区有124个村委会暂缓选举，占当时全区242家村委会的51.23%，其中有66个村委会自1993年以来已连续5届没有进行选举。另据市信访办反映，群众信访反映个别地区居（村）委会换届选举中贿选、破坏选举、未充分反映民意等问题仍有发生。二是部分居（村）委会自治活动开展不充分。不少居（村）民代表在座谈时反映，现在有的居（村）委干部“坐办公室多、写材料多、开会多”，“串门少、与群众联系少”。还有一些居（村）委干部民主自治的意识淡薄，做“群众想做的事”的能力弱化，习惯于依赖上级部门的指令开展工作。三是自治活动存在流于形式的现象。有些居（村）委会在居（村）务公开工作中仍然存在“重形式、轻内容，重结果、轻过程”的现象，对于民主决策的过程和群众特别关心的财务管理、分配等问题的透明度还不高。一些居委会“三会”制度没有得到有效实施，不同程度地存在“事难议、议难决、决难行”的问题。
　　（三）居（村）委干部队伍建设存在不适应之处
　　在调研中，我们发现居（村）委干部队伍与加强居（村）委会建设，推进基层民主的要求还不相适应，现状不尽如意。一是居（村）委干部队伍中普遍存在青黄不接的现象。据市农委对12个乡镇、183个村的777名村委干部的调查，其中50岁以上的占60%，40岁以下的仅占9.4%；初中以下学历的占44.7%，大专以上学历的只占8.9%。据浦东新区调查，全区2927名居（村）委会成员中50到60岁占41%，60岁以上占10%。二是居（村）委干部的培训、选拔机制存在不足。据居（村）委干部反映，政府部门十分重视对居（村）委会主任的培训，但对居（村）委会其他干部的培训仍显不足。现有培训不少只是为了完成某些指定任务，而对如何提高居（村）委会的自治能力和改进工作方法缺乏专业性、针对性的培训指导。在选配居（村）委干部时，偏重于解决再就业、安置失业人员，缺乏从居（村）委会实际工作需要出发的长期性考虑。三是居（村）委干部构成复杂，保障存在差异。据了解，目前在居（村）委会工作的专职人员中，既有事业编制人员、退休返聘人员、下岗失业安置人员，又有正式社工、社区工作人员以及为解决“4050”人员再就业而聘用的协管员，这些人员的津贴待遇存在较大差异。如在虹口区，事业编制的居委干部平均月津贴为3500元-4000元，其中居委会主任最高为5500元；而退休返聘、下岗失业人员担任居委会主任的，平均月津贴为1540元，担任居委会委员的，最低月津贴不到1100元。居（村）委干部反映，居（村）委干部待遇上的悬殊差异，引起相互攀比，在一定程度上影响了居（村）委会内部的工作协调管理。不少村干部提出，长期从事村委会工作的村干部离任后只能享受“农保”待遇，使他们感到有后顾之忧。
　　（四）居（村）委会的设立和物质保障等方面尚有欠缺
　　在调研中，我们注意到居（村）委会的规模设置和物质保障工作还需要进一步改进。一是居（村）委会的设立和调整不规范。根据《关于进一步加强本市居委会建设的意见》的要求，本市居委会的规模一般应在1000户左右，但目前不少居委会的规模远远超过这一标准。普陀区“中远两湾城”居委会规模达11000余户，居委干部绕小区走一圈就要2个多小时，更谈不上“走百家门，知百家事”。有的居委会由很大的几个居住小区组成，由于居民构成的差异性，出现了“居民需求不一，议事谈不拢”的情况。另外，本市农村还有334个土地已被征用、建制尚未撤销的“空壳村”，这些“空壳村”在村民民主选举、民主管理和集体资产监督等方面存在一系列问题。二是居（村）委会的物质保障措施落实不到位。南汇、奉贤的一些经济薄弱村反映，由于农村产业结构调整和实行严格的土地政策等原因，一些纯农业村的集体经济发展缺乏支撑，村级经济压力很大，有的村一年可支配收入不到30万元，但用于维持基本运转的“开门费”至少40万元，因经费短缺，村委会无法改善公共服务设施，为村民提供有效服务。一些老城区由于房屋资源稀缺，居委会办公用房和居民活动用房难以“达标”，还有的开发商擅自变更规划中居委会办公用房和居民活动用房，如在徐汇区斜土路街道金色港湾居委会，开发商违约处置居民活动用房，引发了居民、物业和居委会的矛盾。
　　在调研中，市区政府部门、街镇工作人员、居（村）委干部和居（村）民也谈到了造成上述问题的原因，从政府工作的角度归纳主要有以下几个方面：
　　一是在思想认识上，有些基层政府和部门对于居（村）委会的法律地位存在模糊认识，把居（村）委会视作政府的“派出机构”，把对居（村）委会的“指导”变成了“领导”，把居（村）委会对政府工作的“协助”变成了“承办”，动辄对居（村）委会进行考核评比和摊派。二是在政策的制定和落实上，对居（村）委会的特点和需求重视不够，有的政策出台前没有充分听取居（村）委干部和居（村）民的意见，针对性、操作性不强。对优化居（村）委干部结构、完善和提高居（村）委会保障水平、加强村级集体经济建设等关键问题，还缺乏深入研究和统盘考虑。三是在工作指导上，对如何适应基层群众自治需求，指导居（村）委会自主开展工作，提高自治水平等方面的成效还不明显。四是在政府管理工作上，区县、街镇部门对确需居（村）委会“协助”工作的事项委托把关机制不健全，各“条线”部门自行其是布置工作，缺乏有效的审核和整合。
　　四、对加强本市居（村）委会建设和发展基层民主的建议
　　针对本市居（村）委会建设中存在的问题，我们建议：
　　（一）以正确认识居（村）委会法律性质为重点，进一步推进居（村）委会相关法律法规的全面贯彻落实
　　各级政府和各有关部门要高度重视加强居（村）委会建设在巩固党的执政基础、构建和谐社会中的重要作用，进一步认真学习居（村）委会相关法律法规，正确认识居（村）委会群众性自治组织的法律性质，充分尊重居（村）委会的法律地位。一是要发挥政府在推进基层民主建设中的主导作用，切实转变职能，改进工作作风，倡导政府部门直接到基层一线为民办实事，加强服务政府建设。二是要依法履行对居（村）委会工作指导、支持和帮助的职责，把发展基层民主同加强基层政权建设、基层干部队伍建设、提高依法行政能力紧密结合起来，在居（村）委会形成更有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制。三是要根据市政府领导提出的“基层管理运作模式要相对统一”的要求，探索改进居（村）委会运作机制，有针对性地制定和完善扶持村级集体经济发展、优化村级公共服务水平、加强居（村）委会后备力量培养等方面的重要政策措施。四是要充分发挥居（村）委会的桥梁和纽带作用，重视解决居（村）委会反映的群众意见、要求和建议，并把听取居（村）委会意见作为政府部门制订出台相关政策的重要程序，使居（村）委会真正成为反映民意、集中民智的重要渠道。要着力理顺居（村）委会与业委会、物业管理及其他社区民间组织之间的关系，为居（村）委会依法履行基层群众自治职能创造良好环境。
　　（二）以加强制度建设为抓手，更好地发挥居（村）委会群众性自治组织作用
　　各级政府要从建立完善制度入手，减轻居（村）委会负担。一是强化对确需居（村）委会“协助”做好的各项工作的审核把关，实行“一口交办”。同时，坚持“费随事转”的原则，为居（村）委会协助做好相关工作提供必要的经费和条件。二是改进考评工作。首先，对考评事项进行全面清理，坚决合并和撤销重复考评，简化考评方法。其次，把由政府“条线”部门对居（村）委会工作的考评，改为由居（村）委会对政府“条线”部门工作的考核。三是探索培育能协助承办事务性工作、提供公益服务的社区民间组织，使居（村）委会能够有更多精力直接为居（村）民群众服务，有效开展自治活动。
　　（三）以增强基层自治活力为着力点，不断完善各项扶持、保障政策措施
　　各级政府要加强对居（村）委会自治活动的指导和帮助。一是继续以居（村）委会选举、居（村）务公开、“三会”制度和村级财务监督等为抓手，不断巩固、完善现有自治平台，引导和鼓励居（村）委会根据基层群众需求，创新自治活动形式。二是整合培训资源。以提高培训的覆盖面和专业性为重点，针对老式居住区、中高档商品房居住区等不同特点，开展分类培训和指导，努力提升居（村）委干部自治工作的能力。三是倡导和鼓励居（村）民群众积极参与居（村）委会工作。通过组建居（村）民文体活动团队和互帮互助的服务团队，逐步引导居（村）民群众有序参与社会公共事务的管理。四是以社区“三个中心”建设的延伸和居（村）委会办公用房、居（村）民活动用房“双达标”为抓手，加大对居（村）委会基础设施和保障政策落实情况的跟踪检查，不断改善居（村）委会的工作条件。
　　（四）加强相关政策研究，不断推进本市的居（村）委会建设
　　一是根据地缘性和资源配置的实际情况，按照有利于居（村）民自治、方便服务和管理等原则，研究合理设置和调整居（村）委会的规模，并切实解决“空壳村”问题。二是探索建立市区两级财政保障机制，统筹居（村）委会工作经费，切实解决居委干部收入偏低的问题，并对居（村）委干部的社会保障问题加强研究。三是市政府有关部门要对调研中反映比较突出的居（村）委会选举周期短、人户分离的居民身份认定和居（村）委会主任、委员“属地化”等问题，进一步深入研究、提出建议，以推进本市的基层民主建设更加科学、健康发展。