——2008年6月18日在上海市第十三届人民代表大会常务委员会第四次会议上
上海市民政局局长 马伊里

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市政府的委托，向市人大常委会报告本市居（村）委会建设和发展基层民主的情况。
　　一、基本情况
　　目前，全市共有3525个居委会、1830个村委会。长期以来，在市委的领导下，在市人大的指导监督下，各级政府依法指导、支持和帮助居（村）委会不断加强自身建设，有序发展基层民主，居（村）委会在协调利益、化解矛盾、排忧解难中发挥了重要作用，为上海的经济社会协调可持续发展做出了积极贡献。
　　一是基层组织网络逐步完善健全。全市居委会都建立了居民会议，下设治保、调解、民政、卫生、文教、计生等委员会，健全了居民小组。部分区、街道探索培育建立了一批社区民间公益性服务组织。全市各村都建立了村民会议、村民代表会议、村务监督小组，98%的村建立了村民民主理财小组。
　　二是居（村）委会队伍整体素质有所提高。全市18712名居委会成员中，中专高中及以上文化程度的占79%，比上一届提高了8个百分点；35岁以下的占5.7%，比上一届增加2.8个百分点；60岁以上的占7.9%，比上一届减少5.2个百分点。全市6461名村委会成员中，高中及以上文化程度的占63.96%，比上届提高了13个百分点。总体而言，居（村）委会队伍的文化层次、政治面貌、年龄结构均有所改善。
　　三是居（村）委会民主选举稳步推进。在全市2003年和2006年居委会换届选举中，直接选举比例明显增加，分别达到31.4%和53%；全市90%左右的居委会成员实现了属地化，中心城区基本实现属地化。1999年以来，全市100%的村实行了直接选举、差额选举。在最近两次的村委会换届选举中，分别有18.26%、37.82%的村采用了“不设候选人、由村民直接选举产生”的选举方式，本市基层民主程度明显提高。
　　四是居（村）民自治的内容和形式不断丰富。全市居委会普遍建立了居务公开制度，95%以上的居委会建立了“三会”制度，有的探索建立了“弄管会”、“民管组”、“社情民意气象站”、“小区啄木鸟”等群众组织和队伍，民主参与的渠道不断拓展。全市100%的村建立了村务公开制度，公开程序不断规范，有效地维护了村民的知情权和监督权。嘉定区被全国村务公开协调小组命名为“全国村务公开模范区”，闵行区、松江区、嘉定区被民政部命名为“全国村民自治模范区”。
　　二、主要做法
　　一是加强领导，形成推进居（村）委会建设的整体合力。2005年，在市的层面成立了由市政府分管副秘书长任组长的市推进社区建设协调小组，和由市委、市政府分管领导为组长、副组长的市村务公开工作领导小组，各区县也相应成立领导机构，从组织体制上保证了居（村）委会建设的整体发展。同时，市相关职能部门按照各自职责，推动形成了有分有合、分类指导、全面推进的工作态势。如市民政局、市财政局、市教委、市文广影视局、市体育局就基层设施资源共享问题联合制定了《关于本市体育文化教育设施资源向社区开放指导意见》。市监察委、市财政局、市农委等部门加强指导，积极探索“村账委托镇代管”的财务管理新模式，推进村级财务规范化管理试点工作。司法行政部门在“法律进乡村”和创建“民主法治示范村”活动中，面向基层、面向群众开展普法工作，增强了基层干部群众的民主法治意识。房地资源管理部门加强检查监督，多次检查土地补偿费分配和使用的公开情况。民政部门在开展“和谐社区示范单位”以及“村务公开民主管理示范单位”创建活动中，提出了一系列的规范性指导意见。
　　二是制定政策，保障居（村）委会建设健康发展。近年来，市委、市政府在推进社区建设、新农村建设中，研究制定了5个规范性文件，对加强居委会规范化建设、标准化建设、村级组织建设、社会事业发展、公共服务设施建设、财力保障等提出了明确要求。各区县结合实际，相应出台文件，加强了居（村）委会规范化建设。实践证明，政策的先导作用，是本市居（村）委会建设能够顺利推进的重要保证。
　　三是规范制度，保障基层民主建设有序发展。2004年，市人大修订了《上海市村民委员会选举办法》，为进一步完善村委会民主选举制度提供了有力的法律保障。近两年来，市政府先后下发了5个文件，确保基层民主工作有法可依、有章可循、有序推进。2006年，市委组织部、市监察委、市农委、市民政局联合下发《关于加强郊区村主要干部工作报酬考核管理的意见》，进一步完善村主要负责人报酬标准的确定机制。市民政局修订《上海市村民委员会选举工作规程》、制定《上海市居民委员会选举工作须知》，进一步规范了居（村）委会民主选举程序。同时，制定了《上海市居民区听证会、协调会、评议会制度试行办法》，丰富了民主形式。2007年，市农委下发《关于进一步加强本市村级财务管理工作的意见》，对扎实推进村级财务民主管理、规范财务公开提出了明确要求。同时，各区县也研究制订了一系列有利于推进居（村）委会民主建设的政策措施。如嘉定区制定了《村务公开民主管理工作指南》，闵行区制定了《关于健全和完善村务公开和民主管理的指导意见》等9个文件，进一步规范了村务公开民主管理各项工作。
　　四是加大投入，保障基层公共设施建设良好发展。近年来，市政府逐步加大了对居（村）委会建设的经费投入。2007年对年可支配收入少于30万元的薄弱村补足30万元，另外每年再拨付“以奖代补”资金20万元。市民政局从市级福利彩票公益金中投入2.2亿元用于居（村）委会老年人活动室建设，下拨了5300多万元帮困应急专项资金，另外还下拨了500多万元用于图书援建。各区县、镇乡也加大投入，据不完全统计，仅2007年，区县、镇乡两级投入20多亿元，主要用于农村服务设施建设、危桥道路修建、河道整治、环境整治、卫生治安、贫困村帮扶等。目前，中心城区居民区办公用房平均104.6平方米，居民区活动用房平均122.4平方米，共新建、改（扩）建686个社区卫生服务站；全市居委会普遍建立了老年人活动室，其中100平方米以上的居委会标准化老年人活动室有2410个。共新建、改（扩）建1760所村卫生室，建立1848个村的老年人活动室；大多数村已基本实现村村通水泥路或沥青路，75%的村已通公交线，有67%的镇村河道完成整治；建设了一批集文化活动室、医疗卫生室、事务代理室、为农服务站、便民连锁店为一体的村级“社区综合服务中心”。各级政府加强基础设施建设，增强了基层组织的公共服务能力。
　　五是细化措施，加强居（村）委会队伍建设。一方面，提高待遇，稳定队伍。绝大部分区（县）的居（村）委会成员待遇稳中有升，市委办公厅、市政府办公厅14号文件下发后，全市居委会成员平均月津贴提高了近30%。2002年，市政府针对部分集体经济薄弱村的主要负责人报酬偏低的问题，由市农委、市民政局联合发文，要求区县、镇乡两级财政下拨专款，每月为村主要负责人提供500元的补贴。各区县在此基础上，还另外增加了一定数额的补贴，稳定了基层队伍。另一方面，加强培训，提高工作能力。按照市政府的要求，去年市民政局对全市5千多名居（村）委会主任进行了普遍培训，采用案例分析等活泼新颖的实务教学方式，提高了居（村）委会主任的政策水平和自治能力，受到基层的一致好评。各区县坚持每年组织对居（村）委会成员进行业务培训，宝山区还建立了双月培训制度。
　　三、面临的新情况和问题
　　在社会主义市场经济体制建立完善、政府职能转变和社会转型的过程中，居（村）委会建设总体上呈现出多样化和不平衡性，推进居（村）委会建设、发展基层民主也面临着一些新情况、新问题。
　　一是居（村）委会承担了过多过重的行政性任务，影响了自治功能的有效发挥。据调查，目前居委会承担的工作有六大类，任务150项，台帐140多本，报表90多份。其中，帮困、助老、计生、卫生等常年性工作80余项，防台防汛等季节性工作30余项，各类募捐等临时性工作10余项，各类活动30多项。同时，检查考核评比名目繁多，目前在居委会层面开展的有30多项。上述情况在村委会也不同程度地存在。大量行政性工作占用了居（村）委会主要精力和时间，使居（村）委会出现了一定程度的机关化、行政化倾向。
　　二是居（村）委会队伍结构有待优化，基层自治组织可持续发展需要加强。居（村）委会成员的公信度和凝聚力主要来自其民选和志愿者身份，政府在不断加大物质支持的同时，对其志愿精神引导不够，部分居委会成员存在“职业化”的倾向，也有一些居委会成员把参与居委会工作当成了谋生手段，居委会作为基层自治组织的价值观和团队文化受到较大的冲击。在保持居（村）委会成员属地化和志愿者身份的同时，如何吸引更多不同年龄、不同学历和文化背景、有社会工作经验的居民参加居（村）委会工作，也是基层自治性组织可持续发展始终面临的难题。特别是村委会队伍建设的后备力量严重不足，缺少吸引优秀青年到村委会工作的相关政策。目前，村委会成员中，46岁以上的占54.9%，35岁以下的仅占12.52%，年龄结构有待优化。这种情况在居委会也同样存在。
　　三是基层组织之间的关系需要进一步理顺，推进基层民主建设的方式有待改进。其一，街道、镇乡与居（村）委会之间的关系有待理顺。对照居（村）委会组织法，原本指导与被指导的关系有被演化成领导和被领导关系的倾向，居（村）委会承担了街道、镇乡政府布置的大量工作，无形中成为政府的派出机构或其职能部门的延伸。其二，居（村）委会与其他社区组织之间的关系有待理顺。部分居委会与社区事务工作站实行“议行分设”，居委会只议事不办事，由社区事务工作站承担具体工作，导致居委会威信下降，被逐渐边缘化；部分居委会由于自身能力有限，对业委会的指导、监督不够，有的业委会公开煽动业主闹事，将业委会凌驾于居委会之上。部分村的党组织与村委会之间职责不清，村党组织代替村委会工作的现象普遍存在；村的党组织、村委会、集体经济组织的主要领导职务由一人兼任的现象比较普遍，预防腐败的村级监督机制有待完善。其三，部分基层干部的民主法治意识有待提高。对居（村）民自治工作指导不够，不习惯用民主方式解决居（村）民自治范围内的事项，有居民担心长期以来积累形成的特有的居民区工作好传统好方法有可能“失传”。有的地方在居（村）委会选举中片面强调组织意图；有的地方在选举结束不久就调动居（村）委会成员，虽然也履行了法律程序，但是显得对居（村）民群众的民主意愿不够尊重；有的地方村务公开注重结果的公开，忽视了决策过程、办事程序的公开。
　　四是居（村）委会的设立和撤销不够规范，相关制度需要进一步完善。其一，居委会规模过大。据统计，本市居委会一般在1500户左右，规模在2000户以上的占总数的15.4%，目前最大的为11000多户。有些居委会规模过大，居民之间、居民与居委会之间相互不了解、不熟悉，很难形成熟人社区，居委会开展民主选举和自治工作难度较大。其二，“空壳村”问题有待解决。目前，全市有334个“空壳村”，其中：已列入撤村计划的102个，农民集中居住在居民区但没有撤村的49个，土地流转80%的183个。这一状况的存在，带来了很多社会问题，如村民分散，外来人员集中，对民主选举、民主管理、社会管理带来了很大难度；一些“空壳村”已经存在多年，由于建制不全、监督组织缺乏，容易造成村民集体所有的财产流失、滋生腐败等不良后果。
　　五是部分基层组织工作经费不足，基础设施有待加强。受所在区、街道财力的影响，不同区域的居委会工作经费差距明显。目前，全市中心城区核拨给居委会的办公经费、活动经费平均6万元左右，最高的11万多元，低的不到2万元。经费少的居委会只能应付水、电、煤气以及简单的办公用品等日常开销；按照《上海市城市居住区公共服务设施设置标准》的要求，许多居民区办公用房、活动用房的使用面积仍未达标，其中，老城厢近半数以上居委会未达到《标准》要求的三分之一。经济薄弱村的公共服务设施还比较简陋，不能满足群众的需求。
　　上述情况和问题在不同时期都不同程度地存在，是长期以来一直困扰居（村）委会建设的问题，也是市政府一直着力解决的问题。经过多年的努力，一些问题已经得到了缓解，但还有些问题需要深化研究，予以突破。
　　四、下一步打算
　　目前，本市居（村）委会建设和基层民主建设已经有了良好的基础。下一步，将继续加大工作力度，特别是针对存在的突出问题，研究出台针对性的举措，并狠抓落实，抓出成效。
　　总体思路：深入贯彻落实科学发展观，依法推进基层民主建设，既要加大物质支持力度，又要强化居（村）委会自治动力和志愿精神，使居（村）民自治更加充满活力，基层民主建设更加深入扎实，充分发挥居（村）委会协调利益、化解矛盾、排忧解难的作用，不断夯实党的执政基础。
　　下一步主要做好以下五项工作：
　　一是突出重点，切实为居委会“减负”。政府各部门要关心、爱护基层群众性自治组织，进一步加强和改进工作落实的机制。培育社会组织，通过政府购买服务的方式，承担专业性社会事务工作。选择若干居委会开展试点，实行政府部门“少开会、少评比、少考核”，“还时间”给居委会，让它们有更多的精力“串百家门、知百家情、解百家难”。
　　二是狠抓落实，为基层开展工作创造条件。其一，按照韩正市长最新要求，市民政局将会同社保、人事、财政等部门，在深入调研的基础上，提出市、区两级财政保障居委会工作经费和待遇的统筹方案，真正让基层有钱办事、有人办事、有能力办事。其二，以街道、镇乡“三个中心”建设为抓手，拓展延伸公共服务，加大对居（村）委会基础设施和保障政策落实情况的跟踪督查，不断改善居（村）委会的工作条件。其三，进一步理顺居（村）委会与街道、镇乡、社区其他组织的关系，探索制定居委会对业委会的指导、监督和支持的具体办法，为居（村）委会依法履行自治职能创造良好环境。
　　三是多管齐下，不断提高居（村）委会队伍整体素质。首先，加强培训。年内，市民政局将会同有关部门，整合培训资源，继续做好全市居（村）委会主任的培训。以提高培训的覆盖面、针对性和专业性为重点，指导各区（县）开展居（村）委会成员的各类培训，努力提升居（村）委会实务工作和自治能力。第二，采取措施，拓展渠道。在试点的基础上，制定导向性政策，探索鼓励高校毕业生和党员退休干部回居住地通过补选参与居（村）委会工作的机制，不断优化居（村）委会成员队伍结构。第三，街道、镇乡早作准备，物色和培养一批年富力强、素质高并具有志愿奉献精神的“社区领袖”，积极参与明年的居（村）委会换届选举。
　　四是总结提高，稳步有序发展基层民主。市民政局将进一步总结梳理基层“三会制度”的成功案例和经验，规范操作实施。结合《村委会组织法》颁布实施十周年纪念，以及“五五普法规划”、“法律进乡村”、“法律进社区”等活动，开展法律宣传工作，不断增强基层干部群众的民主法治意识。按照全国村务公开协调小组的部署，本市下半年将组织开展村务公开和民主管理专项督查调研活动，强化群众对村委会成员和村公共事务的监督，促进村务公开和民主管理工作的不断深化。
　　五是加强研究，逐步破解难题。有关职能部门要进一步加强调查研究，完善有关政策制度。按照有利于居（村）民自治、方便服务和管理等原则，规范居（村）委会的设置规模；梳理“空壳村”的类型和成因，研究制定撤制村、村民小组集体资产处置、撤制程序等相关规范性文件，切实解决“空壳村”问题；研究完善促进社区民间公益性服务组织发展的有关政策，积极培育社区民间组织和各类群众活动团队，引导社会和公众参与。
　　居（村）委会是社会管理的神经末梢，是国家基层政权的重要基础。加强居（村）委会建设，有利于促进和谐社会建设，有利于夯实和巩固党的执政基础。我们要在市委的领导下，在市人大指导监督下，认真总结经验，采取有力措施，加大推进力度，不断把本市居（村）委会建设、基层民主建设提高到一个新水平。
　　以上报告，请予审议。