——2003年10月8 日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第七次会议上
　　　　上海市城市规划管理局局长　毛佳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市人民政府的委托，就《上海市城市规划条例修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》，作如下说明：
　　一、修订《上海市城市规划条例》的必要性
　　1995年6 月16日，市第十届人大常委会第十九次会议通过了《上海市城市规划条例》（以下简称《条例》）。《条例》的颁布实施，对科学制定城市规划，加强城市规划管理，保障城市规划的实施，促进经济、社会和环境协调发展，实现城市现代化，起到了积极的作用。
　　20世纪90年代以来，本市加快了城市建设和旧区改造步伐，城市面貌发生了巨大变化，生态环境得到明显改善，市民居住质量有了显著提高，取得了举世瞩目的成就。与此同时，由于上海中心城区人口密度高、旧区改造任务紧迫、拆迁费用逐年上升等原因，在建设和改造过程中出现了一些问题，主要反映在中心城区的建筑容积率偏高、高层建筑偏多。据统计，至2002年底，本市已建成的高层建筑有4916幢，其中18层以上高层建筑达到2800多幢。过多的高层建筑和过高容积率，已经给中心城区的环境景观、生态质量带来了不利影响。特别是2010年世博会将在本市举行，世博会的主题是“城市让生活更美好”。如此高密度、高容量的中心城区建筑布局，与世博会的主题不相吻合，也与上海可持续发展的战略目标不相吻合。
　　新一轮上海市城市总体规划确定了上海将建设成为国际经济、金融、贸易、航运中心之一的现代化国际大都市。上海在迈向世界级城市的进程中，应当与时俱进，坚持可持续发展的战略，始终保持人口、经济、社会、资源和环境协调发展。为实现这一宏伟目标，市委、市政府提出了中心城要“增加公共绿地、公共活动空间，降低建筑容量，控制高层建筑”（以下统称“双增双减”），郊区“工业向工业园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中”（以下统称“三个集中”）。因此，亟需通过修改《条例》，将中心城“双增双减”和郊区“三个集中”的政策措施用法律形式固定下来。另外，《条例》中有些内容，如: 建设项目的审批权限以及对违法行为的处罚等，已经不能适用新形势、新情况的要求，也需要进一步予以修改。
　　二、修订《条例》的过程
　　市委、市政府对规划管理体制的改革相当重视，已明确今年要抓2 项重点工作。一项是召开第五次全市规划工作会议，对今后的城市规划工作作出重大的布署。第二项是修改《条例》。为此，市规划局成立了工作小组，着手对《条例》进行修改。
　　《修正案（草案）》上报市政府后，市政府法制办即会同市规划局召开有关部门和区政府的座谈会，并邀请市人大城建环保委、法工委参加。在此基础上，市政府法制办对《修正案（草案）》进行了多次修改，形成了目前的《修正案（草案）》。
　　三、《修正案（草案）》的指导思想和主要内容
　　（一）关于城市规划管理的指导思想
　　为保证新一轮城市总体规划得以很好的实施，以及中心城“双增双减”和郊区“三个集中”政策在具体建设中得到贯彻落实，总结近几年来规划难以落地的经验教训，进一步理顺城市规划管理的体系，拟将制定和实施城市规划分为五个层次，即：一、全市总体规划和中心城总体规划的制定；二、中心城分区规划，郊区区、县域总体规划，新城总体规划，国家级产业园区总体规划的制定；三、中心城控制性详细规划编制单元，郊区新城控制性详细规划，国家级产业园区控制性详细规划，中心镇总体规划，市级产业园区总体规划的制定；四、中心城控制性详细规划，郊区中心镇控制性详细规划，市级产业园区控制性详细规划和一般镇（乡）总体规划的制定；五、建设项目审批。
　　这五个规划层次体系是以中心城控制性详细规划编制单元为中间环节，以中心城规划和郊区规划为两条主线，明确各层次规划和项目审批之间的法律地位，用以指导今后城市规划的制定和实施。
　　（二）关于中心城控制性详细规划编制单元
　　新确定的制定和实施城市规划的五个层次体系，主要根据历年来实施城市规划的实践经验，明确了要依据分区规划，制定中心城控制性详细规划编制单元（以下简称编制单元），并明确了编制单元的强制性内容。编制单元是编制控制性详细规划的重要依据之一，在城市规划层次中，起到承上启下的作用，上承全市总体规划、中心城分区规划，下启控制性详细规划。新增加的编制单元这一层次，解决了过去在编制详细规划中，多大的地域内应该编制一个详细规划，各个详细规划之间如何衔接，详细规划中哪些内容是强制性的不容随意变更等问题。
　　为确保编制单元在实际操作中起到其应有的作用，《修正案（草案）》规定：编制单元由市规划局制定（见《修正案（草案）》第七条）；编制单元确定的土地使用性质、建筑总量、建筑密度和高度、公共绿地、主要市政基础设施和公用设施等内容，作为编制控制性详细规划的强制性要求，未经法定程序不得调整。编制单元确定的城市设计内容，作为编制控制性详细规划的指导性要求（见《修正案（草案）》第十条）。
　　（三）关于人大对规划制定和实施的监督检查
　　城市规划是城市建设的龙头。城市规划的制定和实施涉及各行各业和千家万户的利益，是城市文化和民众意愿的体现。为保证城市规划决策的公开化、民主化和科学化，同时也为了督促规划管理部门依法行政，主动接受人大的监督和检查，将原《条例》第五条第三款关于“市和区、县人民政府应当每年向同级人民代表大会或者其常务委员会报告城市规划的制定和实施情况”的内容单列一条（见《修正案（草案）》第二条）；另外在此条还增加了一款内容：市或者区、县规划管理部门在城市规划编制和实施过程中，应当主动接受同级人民代表大会或者其常务委员会的检查和监督。
　　（四）关于城市规划编制和审批
　　城市规划的编制，对城市经济社会环境战略目标的实现，起着至关重要的作用。为了加强对城市规划编制的管理，《修正案（草案）》明确规定，除了由市人民政府和市规划局编制的城市规划外，由区、县人民政府组织编制的城市规划，都应当报市人民政府或者市规划局进行审批或者备案，以保证《条例》规定的“城市规划工作实行统一领导、统一规划、统一规范”原则得以真正的贯彻实施。
　　（五）关于市和区县规划管理部门建设项目的审批权限
　　在新的制定和实施城市规划五个层次的体系框架下，根据“两级政府，两级管理”的原则精神，调整市和区、县规划管理部门建设项目审批权的分工，加强市规划局制定城市规划和监督实施规划的职责，除涉及跨区域的全市性、系统性工程以及特殊建设工程以外，其他具体建设项目审批权的重心予以下移。因此，《修正案（草案）》明确市规划局对建设项目的审批权，主要集中在：（一）安全保密工程、军事工程；（二）历史文化风貌区和优秀历史建筑建设控制范围；（三）长江口、黄浦江两岸、苏州河两岸、佘山国家旅游度假区、淀山湖风景区；（四）全市性、系统性的市政建设工程；（五）外环绿带、楔形公共绿地、建设敏感区、生态敏感区以及大型片林、涵养林、防护林等生态公益林；（六）市人民政府指定的其他建设工程等六项范围内。其他建设项目审批，均由区、县规划管理部门按照城市规划要求和城市规划技术规定负责审批（见《修正案（草案）》第十七条）。
　　为进一步落实中心城“双增双减”政策措施，市政府正在着手修订《上海市城市规划管理技术规定》，对其中的容积率、房屋间距等关键性技术参数和技术标准都进行修改。从而保证各级城市规划管理部门审批建设项目的有效性和合理性。
　　（六）关于对违法建筑的处罚
　　原《条例》对违法建筑的处罚分三种情况：一种情况是：有严重影响的，责令限期拆除，或者予以没收；第二种情况是：有影响尚可采取措施消除的，责令限期改正，并处以建设工程土建造价的百分之五至三十的罚款；第三种情况是，尚无不良影响的，处以建设工程土建造价百分之二至百分之二十的罚款，并责令其补办建设工程规划许可证。其中第三项“尚无不良影响”的规定，在实际操作中认定和把握难度较大，另外，这项规定的罚款额度也较低，不符合过罚相当的原则，这是目前中心城区超容积率、超面积的违法建筑大量存在的主要原因。为遏制违法行为的蔓延，断绝违法开发商“钻空子得便宜”的做法，《修正案（草案）》规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建设单位或者个人和施工单位，市或者区、县规划管理部门应当责令其停止施工，限期拆除，或者予以没收，并处以建设工程土建造价的百分之二十至五十的罚款（见《修正案（草案）》第十九条）。
　　《修正案（草案）》及以上说明，请予审议。