——2004年8月16日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议上
市人大教育科学文化卫生委员会主任委员
夏秀蓉
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大教科文卫委员会的委托，就市人大教科文卫委员会提请市人大常委会审议的《上海市未成年人保护条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》，作如下说明：一、《条例（草案）》的起草经过1987年4月29日市八届人大六次会议原则通过、同年6月20日市八届人大常委会第29次会议通过的《上海市青少年保护条例》（以下简称《青保条例》），是全国第一部关于未成年人保护的地方性法规，在1994年和1997年分别进行过两次修正。它的颁行，对于保护未成年人的合法权益，优化未成年人保护的社会环境，初步形成本市未成年人保护工作的体系和执法机制，起到了十分重要的推进作用。
随着社会环境的不断变化和对未成年人保护工作重要性认识的不断提高，2000年起，市青保委会同有关部门着手《青保条例》修改的调研工作。市人大内司委也一直关注和参与着此项工作。今年2月，中共中央、国务院发布了《关于进一步加强和改进未成年人思想道德建设的若干意见》，这是在新形势下，关心未成年人成长，做好未成年人保护工作的纲领性文件，它关系到国家前途和民族未来，也关系到亿万家庭的切身利益。根据“若干意见”的精神，在法制委、法工委开展立法前期准备工作的基础上，市人大教科文卫委员会接手此项工作，提出《条例（草案）》（讨论稿）的立法议案，并印发给市政府有关部门、市青保委各成员单位、各区县人大常委会以及有关专家学者，在广泛听取意见、几经修改的基础上，教科文卫委员会于8月2日召开了委员会第九次会议，对《条例（草案）》（讨论稿）进行了审议和修改，形成了提请审议的《条例（草案）》。
二、制定《条例（草案）》的必要性将党中央对未成年人思想道德建设的要求和主张转变为法律、法规，成为全社会共同遵守的行为准则，要求我们根据上位法的规定，并结合本市未成年人保护工作的现状，重新制定《上海市未成年人保护条例》。
(一)对照上位法的具体规定，需要较大幅度地调整与修改有关内容。《青保条例》制定 后，国家相继出台《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》和《互联网上网服务营业 场所管理条例》、《娱乐市场管理条例》、《出版管理条例》等法律和行政法规，对未成年人保护工作作出了许多新的规定。而原《青保条例》难以体现上述法律法规的有关规定，所以，应当适时废旧立新，制定一部具有地方特色的未成年人保护条例。
(二)为适应新的情况，需要对条例的内容充实和完善。面对近年来经济成分和社会组织的多元化、未成年人群体利益随着其他群体利益的变化而变化，侵害未成年人利益的现象时有发生。特别是在社会生活方式多样化和信息技术手段不断普及的背景下，社会不良文化对未成年人成长极易造成负面影响，其中互联网的“双刃剑”现象更为显著。因此，亟需从立法、执法、守法各个环节上予以完善提高。
(三)总结本市未成年人保护工作的特色与成功经验，需要用法规予以肯定。应该说，《青保条例》施行以来本市的未成年人保护工作确实积累了不少行之有效的做法和经验，曾得到中央领导和兄弟省市以及广大人民群众的充分肯定，对这些成功的做法和经验需要加以提炼、概括，并上升为法规，可以更好地指导工作和实践。
(四)为保障法规的严肃性和有效性，需要对有关条款的内容作进一步细化与完善。原《保条例》在制定时，有些方面实践不够丰富，规定的内容倡导性、原则性较多，相对操作性不强，需要进一步修改明确。
三、制定《条例（草案）》的指导思想原国家名誉主席宋庆龄女士早就提出“要把最精美的留给儿童。”九十年代初，我国政府在世界儿童问题首脑会议上又向全世界作出过“让每个儿童拥有更好的未来”的庄严承诺。在实践“三个代表”和落实“科学发展观”的今天，我们更应该确立“以人为本”、“未成年人事业发展优先”的现代理念，为下一代的健康成长创造良好的法制环境。
制定《条例（草案）》，必须充分尊重未成年人的人格尊严，适应他们身心发展的规律，坚持教育与保护相结合的原则。优化未成年人健康成长的学习环境、家庭环境和社会环境，预防和矫治未成年人违法犯罪的行为，努力完善未成年人保护工作的体制和机制，实现有可依、有法必依、执法必严、违法必究。
四、《条例（草案）》主要内容的说明(一)关于《条例（草案）》名称与框架体系原《青保条例》界定保护的青少年是指“未满十八周岁的公民”，为使“名”与“实”相符，《条例（草案）》的名称应与上位法相一致，拟改为《上海市未成年人保护条例》。
在结构编排上，《条例（草案）》基本按照《中华人民共和国未成年人保护法》的模式，共有八章五十七条，包括总则、家庭保护、学校保护、社会保护、自我保护、司法保护、法律 责任、附则。为使生活在现代社会的未成年人增强自我保护意识，提高自我保护能力，与上位法相比，《条例（草案）》增加了“自我保护”的章节。既保留了原《青保条例》的特色，又拓展了相应的内涵。同时，为使未成年人保护工作有一个职责明晰的职能部门，赋予其应有的法律地位，《条例（草案）》总则第六条对各级未成年人保护委员会的职责作了较为细的表述。
(二)针对上海未成年人保护工作的现状和迫切需要解决的问题作出规定针对家庭教育中目前比较普遍存在的问题和误区，《条例（草案）》第九条特别规定，父母应当关心未成年人在不同年龄阶段的生理、心理变化，及时给予指导；第十一条强调在确立正确的家庭教育观念和方法的同时，要特别重视对未成年人的思想道德教育，明确家长和监护人要提高自身素质和修养，对未成年人以身示范。
针对学生课业负担过重的社会现状，第十三条明确了教育行政部门“应当指导学校主动开发、利用、优化社会教育资源，开展家庭教育指导，督促学校减轻学生过重的课业负担，指导学校做好未成年人保护工作”。第十六条具体规定了“学校应当遵循教育规律，面向全学生，严格按照国家规定的课程标准和课程计划开展教学活动，提高课堂教学质量。学校和教师不得在课程标准以外擅自提高教学要求，不得在课程计划以外擅自增加教学时数，不得随意设置测验、考试；不得推销或者变相推销练习册、习题集等教辅材料；不得在校园内有偿补课；不得组织学生有偿补课；学校不得违反规定将校舍场地出租、出借用于有偿补课。义务教育阶段公办学校实行免试就近入学，并将招生情况向社会公布。小学、初中不得举行或者变相举行与入学挂钩的选拔考试及其他任何形式的测试”。第十七条、第二十七条规定了学校文体设施及社会公益性文体设施要向未成年人开放等。以上条款都试图用地方法规的形式，从某个侧面有助于“减负”。
(三)将十多年来上海未成年人保护工作的一些成功做法和经验上升为法规条款本着最大可能帮助教育未成年人，《条例（草案）》第二十四条规定，工读学校可以举办托管班、职业培训班。已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的未成年人可以进入工读学校单独编班，接受帮教。又如，第三十四条规定的由妇联牵头建立家庭教育指导网络，组建和培训家庭教育指导队伍。第二十三、二十五、三十六条对已完成义务教育但未升学、就业的未成年人的教育管理、服务工作，分别明确了学校、共青团以及当地人民政府、街道办事处、居（村）民委员会各自的职责。此外，第三十七条规定，“本市立流浪儿童教育保护中心，对流浪、乞讨、离家出走的未成年人实施临时性的社会救助”。以上条款均为本市多年来行之有效的办法。
另外，在司法保护方面，为了体现对违法犯罪未成年人教育、挽救、感化的方针，根据上海的未成年人教育的工作特点和管理实践，在第三十九、四十二条、四十三条中对接受劳动教养或者判处有期徒刑的未成年人增设了“在教养期间、服刑期间确有悔改表现，且父母或者其他监护人承诺严格监护的，可以向监狱行政管理机关提出在监外接受学校教育的申请（简称试读）”；“判处有期徒刑的，已满十六周岁的未成年人在服刑期间确有悔改表现，且父母或者其他监护人承诺严格监护的，相关企业同意接受的，可以向监狱行政管理机关提出在监外就业的申请（简称试工）”等规定。
(四)针对原条例执法依据不足，增强了执法的可操作性，《条例（草案）》对法律责任重 新作了修改第七章法律责任共有八条（从第四十八条至五十五条），基本上是依据国家的有关法律法规逐条进行梳理，在地方性法规拥有的权限内，尽可能明确对侵害未成年人权益行为的处置依据与程序，以提高未成年人保护工作的实效。
《条例（草案）》及以上说明，请予审议。
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