——2004年10月19日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议上
市人大法制委员会副主任委员
丁伟
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十二届人大常委会第十四次会议对市人大教科文卫委员会提请审议的《上海市未成年人保护条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审议。常委会组成人员认为，为了进一步加 强和改进未成年人思想道德建设，保护未成年人身心健康，保障未成年人合法权益，制定《上海市未成年人保护条例》很有必要。同时，常委会组成人员对条例草案提出了一些修改意见。
会后，法制工作委员会将条例草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体征求意见。8月27日，经主任会议同意，条例草案在媒体上公布，征求市民意见。截止到9 月27日，收到市民的来电、来函、电子邮件共计166件。其间，法制委员会、教科文卫委员会、法制工作委员会共召开各类座谈会12次，听取各方面的意见。市人大常委会部分组成人员还到学校和邀请学生到常委会开会，直接听取未成年人对条例草案的意见。
10月9日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员和市人大教科文卫委员会的审议意见 以及其他各方面提出的意见，对条例草案进行了审议。市人大教科文卫委员会、内务司法委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：
一、修改情况
（一）关于条例草案修改的指导思想。有的委员提出，条例草案倡导性的内容较多，操作性不强，建议增强法规的可操作性，有几条规定几条。有的委员提出，从促进未成年人健康成 长出发，倡导性内容是不可少的。经研究，法制委员会认为，条例所称的保护，是教育与保护相结合的保护，不仅应当加强未成年人的权益保护，而且应当从促进未成年人全面发展出发，强调社会方方面面对未成年人的教育和培养。因此，条例中有关原则性、导向性的规范还是需要的。导向性也是法律、法规应有的功能之一。因此，在条例草案修改时，确立了下列指导思想：1、总结以往经验与解决当前实际问题相结合。在国家《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等法律的基础上，总结《上海市青少年保护条例》实施以来的经验和当前本市未成年人保护工作中出现的新情况，着力体现上海特色。2、倡导性规范与可操作性规范相结合。既倡导对促进未成年人全面发展的要求，又注意解决一些实际问题。未成年人保护工作涉及生活、学习、娱乐等各个领域，国家、社会、学校、家庭以及成年公民都负有保护责任，既要对未成年人的保护作全面规范和倡导，又重点对校园环境整治、文体设施开放、减轻课业负担、网吧管理等当前未成年人保护中的突出问题予以规范。
（二）关于保护原则的问题。有的委员提出，条例草案第三条关于未成年人保护原则的规定与《未成年人保护法》第四条不一致，建议修改；有的委员提出，该条第三项“未成年人事
业优先”原则的含义不够明确，建议删去。有的委员提出，促进未成年人全面发展是当今时代提出的一个新的要求，建议列为保护原则。为此，法制委员会建议，将条例草案第三条修改为：“保护未成年人的工作，应当遵循下列原则：(一)保障未成年人合法权益；（二）尊重未成年人的人格尊严；(三)适应未成年人身心发展的特点；(四)教育与保护相结合；（五）促进未成年人全面发展。”（草案修改稿第三条）
（三）关于管理体制的问题。有的委员建议条例草案对未成年人保护工作的管理体制作出规定。为此，法制委员会建议，将条例草案第五条、第六条和第七条合并修改为：“市和区县
人民政府领导、协调本行政区域内的未成年人保护工作,讨论和决定保护未成年人的重大问题。”“市和区县、乡镇人民政府以及街道办事处设立未成年人保护委员会，根据法律、法规规定以及上级人民政府的要求和部署，做好未成年人保护工作。未成年人保护委员会配备要的工作人员。”“共产主义青年团、妇女联合会、工会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队、城乡基层群众性自治组织及其他有关社会团体，按照各自职责，协助各级人民政府做好未成年人保护工作。”(草案修改稿第五条)
（四）关于第二章家庭保护的问题。有的委员提出，第二章中有关条款的规定有重复，建议修改；有的委员提出，条例草案第十一条的规定过于冗长，项与项之间的逻辑联系不紧密， 建议修改；有的委员建议该章增加有关要求未成年人的父母接受家庭教育机构指导的规定。为此，法制委员会建议，在保持第二章实质内容基本不变的前提下，对有关条款进行拆分和整合，分别从“父母的监护职责”、“对未成年人的教育”、“预防未成年人违法犯罪”和“父母接受家庭教育指导”等方面予以规范。同时，考虑到条例草案第十二条的内容在该章其他条款中已有体现，建议删去。
（五）关于不得公布学生考试成绩名次的问题。在条例草案公开征求市民意见和听取未成年人意见的过程中，中小学生对学校公布学生考试成绩和排名的做法提出了意见，认为给他们
带来了很大压力，希望条例对该问题予以规范。经研究，法制委员会认为，学生的学业成绩有差异、名次有先后，是客观存在的。通过成绩排名来激励学生，如运用得当不失为一种教育手段。但目前普遍情况是，将这种方式简单化处理，客观上增加了学生和家长的压力，加重了学生的学业负担。市教育行政管理部门早在1998年第75号文件中就已明确要求学校对学生的考试成绩，“不排队、不公布”。同时，不公布考试成绩和排名，并不妨碍学生及其监护人了解学生的成绩和排名状况。为此，建议在条例草案第十四条第二款末增加关于“不得公布学生的考试成绩名次”的规定。
（六）关于校园安全问题。有的委员提出，目前针对学校和未成年人的暴力事件时有发生，校园安全问题已引起全社会的关注。建议对条例草案第十五条的规定予以充实和完善。为此，法制委员会建议，在条例草案第十五条中增加一款：“学校应当建立安全保卫制度，非学
校人员未经许可不得进入学校。食堂、学生宿舍、传达室等场所必须配备符合教育行政管理部门规定的人员。”（草案修改稿第十二条第三款）同时，将该条第三款修改为：“在教育教学活动期间发生涉及学生的人身、财产安全事件的，学校应当按照有关法律、法规，立即会同有关部门处理。”（草案修改稿第十二条第四款）
（七）关于学校的文体设施开放的问题。有的委员提出，条例草案第十七条的规定过于简单，不具有操作性，建议修改。经研究，法制委员会认为，学校文体设施向未成年人开放有利 于丰富未成年人的课余生活，应当推进这项工作的开展。但是，在实际开放过程中确有一些体问题需要研究落实，如设备折旧、人员管理、资金投入以及伤害事故处理等。因此，需要有关主管部门从各学校的实际出发，综合考虑多方面因素逐步推进，法规难以对此作过细的规定。为此，建议将条例草案第十七条修改为：“中小学校文化体育设施和场地应当在寒暑假向未成年人免费开放。开放的具体办法由市人民政府另行规定。”（草案修改稿第十四条）
（八）关于自我保护、自我救助的教育问题。有的委员提出，现在有的学生心理十分脆弱
，对此应予以高度关注。有的委员提出，在面对突发的暴力性、灾害性事件时，未成年人需提高自我保护的意识和能力，因此，对未成年人进行自我保护的教育就显得尤为重要，建议条例草案增加这方面的规定。为此，法制委员会建议，在条例草案第十八条中增加一款，作
为第二款：“学校应当对学生进行珍惜生命的教育，提高学生自我保护、自我救助的能”（草案修改稿第十五条第二款）
（九）关于工读学校学生参军的问题。有的委员提出，条例草案第二十四条第五款的规定与《预防未成年人犯罪法》第三十六条不一致，建议予以修改。为此，法制委员会建议，删去该款中的“参军”二字。
（十）关于未成年人不宜进入的场所问题。有的委员提出，条例草案第二十八条中“科技手段”的含义不明确，建议修改。经研究，法制委员会认为，条例草案第二十八条规定的“科
技手段”主要是指网吧监控管理系统，但是查验身份证仍然是阻止未成年人进入网吧的有效手段，“科技手段”一词不够恰当。为此，建议将该条中的“运用科技手段”修改为“采取措施”。
（十一）关于校园周边环境问题。有的委员提出，条例草案第二十九条第一款关于中小学校校园周边环境的规定与《预防未成年人犯罪法》第二十六条的规定不一致，建议修改。为此，法制委员会建议根据上位法，将该款修改为：“中小学校校门周边二百米之内不得开设营业性歌舞厅、营业性电子游戏场所、互联网上网服务营业场所以及其他未成年人不适宜进入的
场所。”（草案修改稿第二十三条）鉴于该条第二款的规定在《预防未成年人犯罪法》中已有表述，建议删去。
（十二）关于未成年人隐私保护的问题。在条例草案公开征求市民意见和听取未成年人意见的过程中，中小学生对父母未经其同意，翻阅其信件、电子邮件、日记等做法提出意见，建 议条例就未成年人隐私保护问题作出规范。经研究，法制委员会认为，未成年人的个人隐私当得到尊重和保护。同时，父母及其他监护人又有责任保护和教育未成年人，使他们能健康成长。为此，建议将条例草案第三十三条第一款修改为：“任何单位和个人不得披露未成年人的个人隐私。”（草案修改稿第二十七条第一款）同时，在该条第二款、第三款增加有关保护未成年人隐私的内容。
（十三）关于增设国家机关保护一章的问题。有的委员提出，条例草案对国家机关保护职责的规定比较笼统，不够具体，建议进一步充实细化。有的委员提出，司法保护一章创设了新 的司法制度，是否妥当，建议予以研究。经研究，法制委员会认为，《未成年人保护法》第五条规定，“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡
基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任”，因此，国家机关承着保护未成年人不可替代的法定职责，应当发挥重要作用。为此，建议增设国家机关保护一章，将相关章节中的政府有关部门职责、未成年人保护委员会职责、司法保护等条款置于其中，并增设条款分别对教育部门、公安部门、民政部门、文广影视部门、劳动和社会保障部门以及其他部门的保护职责予以规定。同时，删去司法保护一章，并将条例草案第三十八条第二款、第四十一条的规定置于草案修改稿第五章国家机关保护一章中表述。
条例草案第四十二条、第四十三条规定因属于国家司法制度的范畴，不宜由地方性法规规定，建议删去。
（十四）关于法律责任的问题。有的委员提出，条例草案的法律责任一章中有不少规定照搬有关法律、法规，建议修改。有的委员提出，对监护人的处理涉及基本民事制度，地方性法规是否可作规定，建议予以研究。经研究，法制委员会认为，对违反本条例规定的行为，《未 成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《娱乐场所管理条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》等法律、行政法规均设置了相应的法律责任。根据现有的法律资源，对有关违法行为的处罚都已有具体明确的上位法依据，条例草案可不必重复照抄上位法。为此，建议删去条例草案第四十八条、第五十条和第五十二条。同时，增加一条，作为草案修改稿第四十三条：“违反本条例规定的行为，法律、行政法规有处理规定的，依照有关法律、行政法规的规定处理。”另外，将条例草案第五十一条规定的法律责任相应调整为：“违反本条例第二十三条规定的，由工商行政管理部门予以取缔，并依照有关法律、法规给予处罚。”（草案修改稿第四十五条）
二、需要说明的问题
（一）关于减轻学生课业负担的问题。综合常委会审议意见、座谈会意见和市民来电来函反映的意见，对“减负”问题的意见和建议主要有以下三种：第一种意见认为，现在的学生学 习压力大、负担重，条例草案第十六条关于减轻课业负担的规定很有必要，有利于未成年人身心健康和全面发展。第二种意见认为，“减负”问题归根到底是教育制度改革的问题。由于我国的中考、高考制度由来已久，在教育制度未有根本变革的情况下，条例草案没有必要就“减负”作出具体的规定，这些规定也难以落实。第三种意见认为，条例草案就“减负”作出规定是必要的，但是规定应当合理。条例草案第十六条给学校和教师设定了具体义务，这些义务性规定是否会影响教师的积极性，是否符合教学规律，需要研究。可以考虑从规定教育行政管理部门切实推进教育体制改革的角度来解决“减负”问题。经研究，法制委员会认为，“减负”是促进未成年人全面发展的重要内容，在条例中应当予以体现。但是三种不意见各有其合理之处，究竟如何把握，尚需进一步听取常委会组成人员的意见。为此，草案修改稿对第十六条未作修改。
（二）关于任何经营场所不得向未成年人出售烟酒的问题。经过综合分析，对这一问题的意见主要有以下三种：第一种意见认为，当今社会人口流动频繁，邻里关系不像过去那样密切，经营者无法判断出未成年人是为成人、为父母还是为自己购买烟酒，而且条例草案也未对
违反者规定法律责任，因此条例草案第三十条第一款的规定操作起来有困难，建议删去。第二种意见认为，该款规定虽然比较原则，但对于净化未成年人的成长环境、养成良好的生活习惯有积极意义，建议保留。第三种意见认为，该款规定对于保护未成年人身心健康有必要，能起到一定的约束作用，世界上很多国家也有这样的规定。该款也可以从转变家庭教育观念的角度，规定父母不得要求未成年人代为购买烟酒等，以增强可操作性。经研究，法制委员会认为，禁止向未成年人销售烟酒，有利于未成年人健康成长。但是，这一问题的解决，还需要社会方方面面进一步达成共识。因此，草案修改稿对这一问题未作修改，待进一步听取常委会组成人员的意见后，再作修改。
此外，对条例草案的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。
法制委员会已按上述意见对条例草案作了修改，提出了草案修改稿。
草案修改稿和以上报告，请予审议。
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