--2004年11月24日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议上
　　上海市城市规划管理局局长 毛佳木梁

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
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　　我受市政府委托，就去年规划工作会议以来，本市城市规划制定和实施情况，向市人大常委会作如下汇报。
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　　去年10月，市委、市政府召开了规划工作会议。同年11月，市人大修正了《上海市城市规划条例》（以下简称《规划条例》），市政府修订了《上海市城市规划管理技术规定》（以下简称《技术规定》），于2003年12月1日起执行。同时，在市人大的大力支持下，市政府颁布了《关于加强城市规划管理，实施〈上海城市总体规划〉（1999-2020年）的纲要》，批准了《上海市城市总体规划中、近期建设行动计划》等文件。
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　　在2004年，全市规划系统认真学习党的十六届三中、四中全会和市委八届五次全会精神，以不断完善规划体系、管理体制和运作机制为抓手，在中心城区坚持"双增双减"，在郊区推进"三个集中"，进一步深化城市规划的编制和管理工作。
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　　一、科学编制规划，初步建立多层次规划体系（一）中心城分区规划和控制性编制单元规划规划编制是落实规划工作会议精神的重要环节。中心城分区规划是今年全市规划工作的重点。分区规划基本确定了中心城各区的人口规模和建筑总量，明确提出控制人口规模的关键，是控制建筑总量，特别是控制住宅建筑总量。在相关区政府和有关部门的支持下，经过不断深化完善，6个分区规划于6月底已经编制完成，并上报市政府。
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　　同时，结合网格化管理的先进理念，在去年长宁区华阳社区试点工作的基础上，市规划局开展了中心城242个控制性编制单元规划的编制工作。第一批81个单元规划于上半年编制完成；目前，单元规划的编制工作已完成85%以上，其余单元规划将于年底全面完成。
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　　（二）郊区规划纲要和区县域总体规划在市发改委、市农委、市建委、市房地局等部门的支持下，市规划局编制了《关于切实推进"三个集中"，加快上海郊区发展的规划纲要》，从指导思想、基本原则、人口规模、城镇体系、产业发展、基础设施、公共服务、生态环境、配套政策、规划管理等方面，对郊区的规划编制、管理和建设提出了要求。
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　　郊区各区县域总体规划纲要的编制工作已全面展开。目前，宝山、松江、奉贤、金山等4个区域总体规划纲要已经市政府批准；嘉定、青浦、闵行、南汇等区域总体规划纲要基本编制完成；浦东外环线外的区域总体规划纲要正在进一步研究和深化编制中；崇明岛域总体规划已经编制完成。目前，由市发改委、市规划局会同相关部门开展的崇明、长兴和横沙三岛联动规划的编制工作已基本完成。
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　　为大力推进郊区城镇建设，嘉定-安亭、青浦、南桥、临港、城桥新城总体规划等已编制完成，宝山、松江、闵行、金山新城的总体规划编制正在推进中。
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　　（三）重要地区和重点项目规划积极推进黄浦江、苏州河两岸地区规划。黄浦江地区规划，在国际征集方案基础上正进行深化完善。一些已批准的规划（如十六铺地区、北外滩地区及上海船厂地区等）正按照规划要求推进实施。黄浦江两岸核心地区已完成需编制规划总量的85%以上。
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　　在长宁、普陀、静安、闸北、虹口、黄浦等区政府的支持下，市规划局在已批准的《苏州河滨河景观规划》、《苏州河两岸（内外环线之间）结构规划》基础上，编制完成了《苏州河两岸（外环线以内地区）控制性详细规划》，实现了规划全覆盖。
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　　世博会地区规划，正按照时间节点和工作要求推进。世博会场址规划红线范围已经划定。先后落实了中船（江南造船厂）长兴岛基地、宝钢（浦钢）罗泾基地的规划选址，确定了"浦江"和"三林"两大居民动迁基地。世博会规划的国际方案征集工作已经完成，并于11月9日向世博会执委会作了汇报，目前，世博局、市发改委和市规划局正在对总体方案进行深化和优化，11月29日将向世博会组委会汇报。
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　　（四）相关专业规划
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　　相关专业规划编制正在推进中。产业规划方面，编制完成了《青浦、闵行、松江、漕河泾等国家级出口加工区详细规划》等；市政基础设施规划方面，提出了改善内环线、延安路和沪闵路高架等交通状况的规划优化方案，编制完成了《上海铁路枢纽布局（细化）规划》、《上海地下空间概念规划》等；环境与景观规划方面，编制完成了《中环线（浦西段）景观规划》、《吴泾工业区环境整治规划》、《中心城绿化（实施）规划》等；科教文卫体规划方面，编制完成了《上海市文化设施建设总体规划》、《上海市百个博物馆布点规划》、《杨浦知识创新区发展规划》、《上海市公共卫生中心规划》等社会公共设施规划。
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　　二、贯彻"双增双减"方针，努力优化城市环境坚持中心城"双增双减"方针，是市规划工作会议提出的明确要求，也是市人大、市政府重点督促和推进的一项重要工作。特别是市人大修改《规划条例》后，市政府及时修订了《技术规定》，自2003年12月1日起执行。鉴于新规定无法追溯以往，对历史上已批准的项目，采用积极稳妥、协商处理的办法，努力降低建筑总量；对新批项目，则坚决按新颁标准，严格执行。
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　　为此，去年6月起，市、区规划管理部门开展了中心城范围内4391个街坊的现状普查，摸清了家底。经统计，中心城审批手续基本具备的历史遗留项目（已获得计划立项、土地批租和规划批文的建设项目）共计376个。按照"尊重历史、实事求是；突出重点、区别对待；依法
　　行政、政策引导"三条原则，各级政府和规划管理部门通过和开发商的艰难谈判，妥善协调，分门别类，作了处理。经过一年多的工作，建筑总量减少370多万平方米，约占已批建筑总量的15.5%。
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　　部分历史遗留项目，采取了异地置换或取消建楼等多种方式，建设公共绿地，增加城市公共空间。如黄浦区南京东路世纪广场、新闸路大观园地块、闸北区中兴城地块、普陀区原武宁大厦地块等。
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　　凡在去年12月1日以后审批的建设项目，一律按照新标准进行严格审核，建筑容积率大幅下降。内环线以内地区，住宅容积率从原标准的4.0降低到新标准的2.5以下，商办容积率从8.
　　0降低到4.0以下。有些项目，还根据单元规划的要求，进一步降低建筑容量。据统计，近一年来，全市核发建设项目选址意见书1629件，核发建设用地规划许可证和建设工程规划许可证5608件。这些新建建设项目，同比原技术规定，建筑总量将下降40%左右。
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　　对一些重点地区，加强景观绿化建设和公共通道管理，如苏州河沿岸地区，探索建立"四个一"（一块铭牌、一张地图、一份合约、一个办法）的试点开放制度。目前，苏州河沿岸地区80%的公共道路已打通。外环线以内苏州河沿线绿地，经过优化和深化，公共绿地总量达324.8万平方米，增加21.4万平方米。现已建成和在建公共绿地104.2万平方米。
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　　此外，为控制中心城人口总量，市规划局还专门下发文件，严格控制科教文卫体和其他非居住用地转性为住宅用地，控制住宅建筑总量。
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　　三、以农民宅基地置换试点为突破口，推进郊区"三个集中"上海郊区规划建设，要在"集约"上作文章。按照"体系成梯度、布局成组团、城镇上规模、发展有重点"的原则，要逐步形成"新城、新市镇、居民新村"三级城乡居住体系。
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　　农民宅基地置换，是推进郊区"三个集中"的突破口。市规划局会同市农委、市发改委、市建委、市房地局和各郊区政府，确定了15个农民宅基地进行置换试点。目前，各个基地规划编制工作正在推进，青浦、松江和金山等区的试点基地已进入规划评审阶段。
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　　为引导郊区农民住宅建设，市规划局开展了农村居民点规划方案和农村住宅单体建筑设计方案征集，编制完成了《农村居民点规划设计选编》、《农民住宅建筑设计方案选编》，编制了三种不同类型地块的10个规划方案和30个住宅单体方案。
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　　在推动郊区"三个集中"过程中，通过调研，市规划局会同有关部门下发了《关于进一步加强本市河道规划管理的若干意见》、《关于本市郊区工业用地规划指标核定的若干意见》、《上海产业用地指南》等文件，为保护郊区现状河网水系和集约利用郊区工业用地提出了指导性意见。
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　　四、加强历史文化风貌保护，推动城市雕塑建设为了把"建立最严格的历史文化风貌保护制度"落到实处，市政府相关部门通力协作，贯彻落实《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《保护条例》），加快风貌保护规划编制工作，加大郊区历史特色村镇保护力度，加强历史保护法制建设。
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　　（一）加快风貌保护规划编制工作全面开展本市12个历史文化风貌区保护规划的编制工作。目前，衡山路-复兴路历史文化风貌区规划已经市政府批准，新华路、山阴路（包括多伦路、溧阳路地区）、提篮桥历史文化风貌区规划已完成，其余历史文化风貌区规划正在编制之中，计划明年6月底以前完成。以"点"、"线"、"面"为载体，"10个建筑、10条街道、10片地区"的风貌保护试点工作正在有序推进。
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　　通过全面梳理，选取了衡山路、思南路、山阴路、愚园路等93条道路作为风貌街道保护对象，确定其中50多条道路"原汁原味"进行保护；其余风貌街道也通过多种方式进行整体规划、分类保护。
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　　第四批优秀历史建筑名单的推荐、评审与校核工作已经完成，共230余处计746幢，已上报市政府。目前，已通过本市主要媒体向社会公示，征求了社会各界的意见。
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　　对郊区村镇，市规划局组织力量进行全面普查，认定保护对象、编制保护规划、划示保护范围。初步推荐30片历史特色街区、530多处优秀历史建筑，并正会同有关部门认真复核。目前，已编制完成了朱家角等历史文化名镇的保护规划，确定了松江城厢镇、嘉定城厢镇和南翔镇等历史文化名镇的保护范围，加大了新场、金泽、练塘、枫泾等有历史特色村镇的保护力度。
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　　（二）加强历史保护法制建设
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　　在市人大的关心下，积极开展历史文化风貌区规划立法试点研究。目前，市规划局结合衡山路-复兴路历史文化风貌区规划，制定了相关规划管理技术规定，从建筑高度、密度、面宽、间距等方面提出明确要求。对确定的风貌保护街道，通过制定规范性文件，保护原有的路网格局、街道尺度和空间环境，指导风貌区的项目建设和管理。同时，市政府还下发了《关于进一步加强本市历史文化风貌区和优秀历史建设保护的通知》，成立了历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会，以加强对全市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护工作的统一领导和统筹协调。
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　　（三）大力推进城市雕塑建设
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　　上海城市雕塑建设工作，要坚决贯彻"为民所爱、为我所用、为境所融"的指导思想，努力留下"传世之作"。要逐步形成政府引导、市场参与、统一规划、分步实施的运作模式。
　　2004年7月，在相关部门的支持下，《上海市城市雕塑总体规划》九易其稿，编制完成。市政府于7月28日正式批复。目前，正抓紧把城雕建设的总体目标、空间布局落实在控制性编制单元规划之中。
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　　今明两年市、区两个层面重点推进的"10+20"城雕建设项目，如上海铁路南站广场、浦东陆家嘴中央绿地等重点景观地段和临港新城、紫竹科学园区等地区的雕塑项目，正在逐一落实。上海静安雕塑公园（暂名）规划编制工作，已经启动。
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　　9月10日，市规划局会同市文广局，参加了第三届全国城雕建设成就展，获得"优秀组织奖"，东方绿舟和龙华烈士陵园组雕获得"特别奖"。此外，开展了上海市"住宅小区'温馨之家'优秀雕塑评选"活动，并通过多种形式，宣传城市雕塑工作。
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　　目前，以策划人、艺术家为创作主体，艺委会为评审主体，广大市民为评议主体、市城雕办为推进主体的"四位一体"雕塑建设运作机制已经初步建立。
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　　五、加强城市规划管理，积极推进规划落地（一）主动接受人大监督
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　　坚持重大规划事项主动向市人大汇报，接受人大监督。认真做好人大代表书面意见的办理工作，今年有关规划的60件全部办理完毕。在市人大的规划执法检查中，龚学平主任和刘伦贤副主任视察了思南路、山阴路历史文化风貌区，作了重要指示；市人大领导高度重视群众来信来访，深入一线，龚学平主任还亲自察看了普陀区澳门路660弄建设项目，提出工作要求。对该项目中区有关部门的违规审批问题，市规划局进行了严肃查处，责成区规划局认真整改，并在全市规划系统通报批评；依法及时调整方案，并向居民公示，妥善解决居民矛盾。
　　在市人大领导和相关专业委员会的直接关心下，市规划局会同有关部门，督促相关区政府，对外环绿带范围内的违法建设、松江"比华利山庄"的违法搭建，依法作出严肃处理。
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　　聘请人大、政协、民主党派和社会相关方面的12位代表，作为市规划局政风行风（政务公开）社会监督员，随时进行监督。同时，接受市民监督，认真处理群众来信来访案件，主动协调，努力化解矛盾。
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　　主动接受新闻舆论监督，并通过规划展示和规划政务网站建设，做好政务公开工作。
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　　（二）加强规划监督检查
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　　加大违法建设处罚力度，以"点、线、面、环"的方式逐步推进，全面展开，依法处理：　　"点"，针对部分矛盾比较突出、影响城市历史风貌的建设项目，坚决严肃查处。如撤销了市规划局核发的丁香花园改建工程规划许可；对市民群众反映突出的驻沪某部队医院和某大型企业违法建设项目，依法进行了查处。
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　　"线"，通过对黄浦江、苏州河沿岸违法建设行为的查处和通报，举一反三，严格执法。对　　擅自改变规划、提高建筑容量的"燕宁花苑"建设项目，依法撤销建设工程规划许可证，重新调整建筑容量。
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　　"面"，对中心城其他地区的违法建设，加大检查和监督力度，在市人大领导的关心和广大市民的支持下，依法查处了一批违规建设行为。据统计，至10月底，全市共拆除各类违法违章建筑达146.8万平方米。对严重影响居民日照、引起居民多次集访的西藏南路"耀江花园"建设项目，依法撤销了区规划局核发的建设工程规划许可证，重新调整方案后，降低建筑容量6000平方米，缓解了居民矛盾；对越证建设的建设项目，如长宁区"悦达花苑"项目，区规划局依法作出处理，降低该项目二期容积率，并对超出批准面积的建筑按市场价处以1500万元罚款。
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　　"环"，会同市绿化管理部门，对外环绿带规划实施情况进行专项检查。在已经完成的阶段　　检查中，发现违法建设项目43项。市、区有关部门密切协同，在市人大刘伦贤副主任的支持和督促下，在相关区政府的推进下，依法加大拆违力度。今年以来，已拆除外环绿带范围违法建筑近10万平方米。
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　　（三）加快规划法制建设
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　　一年来，市规划局先后制定了《上海市城市规划公开暂行规定》、《日照分析规划管理暂行规定》、《上海市城市规划实施监督检查暂行规定》、《容积率计算规则暂行规定》、《上海市城市规划管理查处违法建设暂行规定》、《上海市建设工程竣工规划验收暂行规定》、《关于中心城内改变土地使用性质的暂行规定》等21个规范性文件，不断健全城市规划法规体系。
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　　此外，在多次征询意见的基础上，基本明确了市和区县两级规划管理部门的分工范围、具体工作职责，采取市管、市区共管和区管三种分工管理方式。市规划局从全市总体发展和区域协调发展出发，编制规划、制定规范；区、县规划局严格按照批准的规划和法规规章、技术标准，进行建设项目审批；市规划局加强对全市范围内建设项目的检查监督，进一步完善了市、区规划管理的运作框架。
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　　同时，本市开展多种形式的法制培训，努力提高依法管理水平。今年，市、区规划部门重视规范管理和法制建设，规划系统的行政诉讼案件与去年同比下降28%。
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　　（四）加强规划队伍建设
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　　一年来，为贯彻实施《规划条例》，本市采取了一系列措施。加强制度建设，健全"五项制度"：即项目审批责任人终身负责制度、项目报送审批程序规范制度、项目批后全过程监督管理制度、日照"三维五度"预评估规划管理制度和规划系统岗位职责管理制度，初步建立了分工明确、运转协调的工作规程。同时，积极推进行政执法责任制和行政执法过错责任追究制，进一步提高规划行政效率，增强规划管理人员的工作责任感。此外，进一步加强政风行风建设，开展了规划集中宣传，主动向社会、向市民宣传城市规划。
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　　同时，全市规划系统建立内部监督制约机制，强调自我约束、自我监督。结合规划工作实际，制定并施行干部廉洁自律6条规定，加强勤政廉政建设。
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　　六、规划工作存在的不足和主要问题规划工作会议召开以来，在市委、市政府的领导下，在市人大支持和全市人民的参与下，规划工作得到不断加强。但是，审视多年以来的规划管理工作，仍然存在着许多不足和薄弱环节。
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　　（一）城市规划的制定，还跟不上社会、经济快速发展的要求。进入新世纪，城市发展中出现的新情况，对城市规划工作提出了新要求。当前，一些重点地区和相关专业规划还滞后于社会、经济、文化事业的发展。要在保证质量的基础上，进一步加快规划编制进度。城市规划工作，必须坚持前瞻性、科学性和可操作性的有机统一。要加强总体规划和土地利用、综合交通、社会公共服务等各专业规划的衔接，加大郊区、产业园区、重点地区以及相关专业规划的编制力度。
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　　（二）要认真听取广大市民对"双增双减"工作的意见和建议，进一步加大整体推进的力度。经过一年多的努力，"双增双减"工作虽已取得初步成效，但各区发展不平衡，整体推进力度还不够，离市领导和市民群众的要求还有较大差距。我们要在思想上进一步提高认识，"双增双减"工作是一项必须长期坚持和推进的艰巨任务。要突出重点，对群众反映强烈以及影响历史文化风貌的建设项目，必须加大监查力度，依法严格处理。同时，要切实做好社会宣传和政策引导工作。
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　　（三）部分地区违规审批现象还时有发生，规划监管和执法力度必须加强。目前，有些地区违规审批、擅自超面积建设以及违法搭建的现象仍然存在。要以普陀区规划局违规审批澳门路660弄建设项目为诫，认真总结，举一反三，规范管理。要进一步加大规划执法的力度，对市、区规划管理部门中出现的执法不力、监管不严的现象，必须坚决整改，决不手软。
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　　（四）规划公开和公众参与工作，还需面向社会、不断深化。随着城市建设的发展，广大市民群众参与规划的积极性很高，但规划的公开和公众参与程度还不高，政风行风建设水平离广大市民群众的期望还有相当差距。市、区规划管理部门，要牢固树立"我为人民管规划"的责任意识，充分发挥城市规划对社会、经济发展的先导和调控作用，主动宣传规划，引导公众参与规划，增加规划透明度，并通过媒体公布、网上发布等多种形式自觉接受社会监督。
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　　（五）市、区规划管理体制机制不够完善，干部队伍整体素质有待进一步提高。〖ＨＴＳＳ〗目前，全市规划管理体制和运作机制，与现代化国际大都市规划管理的要求和广大市民的期望还存在较大差距。市、区规划管理工作职责还未理顺；部分管理部门作风不够踏实，工作还不到位；个别同志法制意识淡薄，"重审批、轻管理"，服务意识不强。要加快完善规划管理体制机制，以更加规范、严格的制度，不断提高干部队伍整体素质。
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　　七、下一步工作打算
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　　在上海建设现代化国际大都市、加快实现"四个中心"战略目标的进程中，城市规划还有大量工作要做。下一阶段，重点抓好以下几方面的工作：
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　　（一）要进一步加大规划编制力度，提升规划管理能力要继续做好城市各类规划的编制工作：中心城要坚决贯彻"双增双减"方针，明年重点推进各区控制性详细规划的编制工作；郊区要按照切实推进"三个集中"的要求，高起点、高质量地编制区县域总体规划实施方案、新城和中心镇总体规划。
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　　继续深化世博会地区实施规划，加快编制黄浦江沿岸南、北延伸段控制性详细规划，大力推进黄浦江两岸综合开发。
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　　（二）要进一步强化依法行政，提高规划管理水平要加强城市规划法制建设。要进一步加快制定与《规划条例》、《保护条例》相配套的规范性文件，加快本市重要地区和历史文化风貌区的规划立法工作，不断完善城市规划法规体系。要继续强化依法行政。市、区规划管理部门，要严格按照批准的规划和法规规范，进行项目审批，杜绝项目违规审批现象。要加强规划监督检查，坚决查处各类违法建设行为。进一步完善竣工规划验收等规定，建立规划管理长效机制。要加强规划法制宣传，采取多种形式宣传城市规划和规划法规，提高全社会规划意识和法制意识。
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　　（三）要进一步完善规划管理体制机制，增强规划管理效能要继续强化对前瞻性、全局性问题的深入思考和统筹协调，切实提高城市规划的宏观调控力度。要严格贯彻落实城市总体规划，促进现代服务业和先进制造业发展，优化城市环境，增强城市综合竞争力。
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　　要进一步发挥市、区两级政府、两级管理的积极性，明确运作规程，细化操作界面，做到职责明确、运转高效。
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　　（四）要进一步加强队伍建设，提高干部队伍的整体素质要牢固树立"立党为公、执政为民"的思想，以深化政务公开和政府信息公开为抓手，积极推
　　进政风行风建设；坚持"科教兴市"主战略，充分体现"科技是第一生产力、人才是第一资源"的思想，积极培养和严格管理干部队伍，狠抓勤政廉政建设，不断提高干部队伍的综合素质。
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　　建设上海现代化国际大都市的战略目标，城市规划管理部门的任务还十分艰巨。我们将以"三个代表"重要思想为指导，深入学习十六届四中全会和胡锦涛总书记在上海视察时的重要讲话精神，牢固树立科学发展观，全面落实规划工作会议确定的各项任务，认真总结经验教训，求真务实，与时俱进，为上海"四个中心"建设和"两个率先"目标的实现做出应有的贡献。
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　　以上报告，请予审议。