--2004年11月24日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议上
市人大城市建设环境保护委员会主任委员
关壮民
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
为了切实贯彻2003年市规划工作会议精神，监督本市有关城市规划法律法规的执行，促进上海经济社会全面、协调、可持续发展，市人大常委会决定今年对《中华人民共和国城市规划法》、《上海市城市规划条例》和《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》在本市的实施情况进行执法检查。本次执法检查在全面检查的同时，确定了三项重点：一是本市各层次规划执行情况，特别是"双增双减"方针的落实情况；二是黄浦江两岸、苏州河两岸等特定区域的规划情况；三是历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护情况。
执法检查从今年三月起历时8个多月，主要做法有：（一）广泛深入调研，提高工作质量。围绕执法检查重点，视察了本市12个历史文化风貌区；召开了市人大代表、政府有关部门、法院系统等的座谈会及专题研讨会；听取了市区两级规划管理部门，黄浦江两岸开发办等的工作汇报；参加了虹口区、长宁区、闵行区、徐汇区、黄浦区、青浦区人大常委会组织的执法检查；察看了苏州河两岸的规划及"双增双减"情况等。（二）市、区县人大联动，形成整体效应。组织了全市19个区县人大与市人大的执法检查工作联动，19个区县人大常委会或者常委会有关工作委员会都提交了本区县的执法检查报告。通过参加区县人大的执法检查，从整体上掌握本市有关规划法律法规的执行情况。（三）组织代表参与，发挥代表作用。在执法检查中，高度重视代表的参与。采取向代表发放参加意向表，组织专题讲座、执法检查培训班，代表视察等，积极为代表履行职务创造条件。共有逾百人次的市、区两级人大代表参加了本次执法检查。（四）设立监督电话，倾听群众呼声。7月15日至8月15日，市人大常委会开通专门的监督电话和电子信箱，接收市民对执法检查的意见和建议以及相关的投诉和举报。期间，共接到电话225次，电子邮件39件，来信8封，合计272件（次）。对其中市民反映强烈的18件进行了重点监督，市规划局都已书面报告了处理情况。（五）抓住重点案例，保证监督实效。对松江比华利小区的违法搭建、淮海路上的一处优秀历史建筑的拆除、普陀区一处违法审批以及市民反映强烈的18起信访件都作了重点监督，特别是常委会领导的多次暗访，极大地推进了监督的实效。通过本次执法检查，我们对本市实施有关规划法律法规的情况有了进一步的了解，现将检查的情况报告如下：
一、成效近年来，特别是2003年规划工作会议以来，本市各级政府在贯彻实施有关城市规划的法律法规方面作了大量的工作，取得了明显成效：
（一）认真学习，广泛宣传
2002年制定《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》、2003年修改《上海市城市规划条例》以后，政府有关部门十分重视两条例的学习和宣传，分别利用广播、电视、报纸，刊物等新闻媒体，采用编印学习材料、举办培训班等形式，开展学习宣传培训活动，积极向社会、市民宣传。市规划管理部门还将规划法规作为公务员上岗培训的必需科目，并在市委党校举行了两批区县领导规划学习班，提高群众特别是领导干部有关城市规划法律法规的守法执法意识。
（二）及时制定配套性规章和文件2003年规划工作会议以来，市政府及时修订了《上海市城市规划管理技术规定》,为落实"双增双减"工作提供了可操作的法规依据。市规划管理部门还先后制定了《上海市城市规划公开暂行规定》、《日照分析规划管理暂行规定》、《上海市城市规划实施监督检查暂行规定》、《容积率计算规则暂行规定》、《上海市建设工程竣工规划验收暂行规定》、《关于中心城内改变土地使用性质的暂行规定》等十几件规范性文件。2003年2月至2004年6月，市政府和市房地资源管理部门先后出台了《关于本市公有优秀历史建筑解除租赁关系补偿安置指导性标准》、《关于对优秀历史建筑实施市区分级管理的通知》、《关于本市历史文化风貌区内街区和建筑保护整治的试行意见》等有关细化的操作办法。
（三）初步建立多层次的规划体系6月底，已全面完成中心城6个分区规划和81个单元规划；目前，中心城控制性编制单元规划的编制工作已完成85%以上，其余单元规划也在抓紧编制中。以本市郊区规划纲要为指导，全面推进区县域总体规划编制，已批准了宝山、奉贤、金山、松江等4个区域总体规划纲要，完成编制崇明岛域总体规划，完成编制临港等4个新城总体规划；保障重要地区和重点项目的规划进程，实现苏州河规划编制的基本覆盖；全面推进历史文化风貌区规划编制工作，完成衡山路-复兴路历史文化风貌保护区规划编制工作。
（四）贯彻"双增双减"方针、妥善解决历史遗留问题对中心城内376个历史遗留项目进行了全面梳理，并作了妥善处理。按"双增双减"方针优化调整后，全市总体降幅达到15.4%以上，总建筑面积减少了373万平方米，据初步估算，市值约400亿元。部分历史遗留项目，采用异地置换等方式，增加了公共绿地，如南京东路的世纪广场地块。新建项目，严格执行新的技术规定，内环线以内地区"住宅容积率控制在2.5以下、商办容积率控制在4.0以下"。有些项目还根据编制单元规划的要求，进一步降低容积率。
（五）历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护工作进一步加强成立了协调领导机构；制定了历史文化风貌区与优秀历史建筑规划管理技术规定；开展了已经批准的398处优秀历史建筑1398幢房屋的普查；年底前完成所有优秀历史建筑的挂牌工作；实施第四批优秀历史建筑推荐申报；开展成片保护试点，目前，徐汇区淮海中路1754弄已实施完毕，黄浦区外滩源地区、卢湾区思南路47街坊、徐汇区建业里等地区正在实施过程中。
（六）规划管理的监督检查力度进一步加强加强规划实施的监督检查，以"点、线、面、环"的方式逐步推进，全面展开，依法处理了一大批违法建设。对部分矛盾比较突出、影响城市历史风貌的建设项目，以及黄浦江两岸、苏州河沿岸等重要地区、外环绿带范围内违法建设行为进行了严肃查处。
二、问题从总体上看，本市各级政府在贯彻实施有关城市规划的法律法规上取得了明显的成效，但还存在着一些不容忽视的问题，应当予以高度重视。
（一）规划的编制进度相比城市建设的需求仍显滞后2003年，市人大常委会对《上海市城市规划条例》进行了修改，明确了城市规划的各个层次及其编制审批程序。2004年，本市规划管理部门按照规定加快了规划的编制工作，但在检查中发现，本市规划的编制进度相比城市建设的需求仍显滞后。一是仍有部分控制性编制单元规划尚未全面完成；二是郊区各区县的总体规划编制工作进展不平衡，编制深度也有待提高；三是12个历史文化风貌区尚有相当部分未完成规划编制；四是黄浦江两岸规划尚在深化之中。
（二）规划实施缺乏强有力保障实施规划，是规划工作的根本所在。但在检查中发现，部分规划还未真正落地。一是规划权威性不够，调整的随意性较大，闸北等区人大常委会在执法检查报告中反映，有的教育、卫生、文化设施布局和个别旧区改造地块在建设过程中，不按规划执行，随意调整；有的为了满足局部利益、眼前利益而随意调整规划，从而牺牲了全局利益、长远利益。二是建设计划与规划脱节，致使规划的实施难以落到实处。如外环绿带的控制规划在1994年就编制完成，但因缺乏相应的建设计划和实施安排，部分地段长期空置，给违法建筑的搭建创造了条件，客观上造成了违法建筑的蔓延。
（三）历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护工作存在不足检查中发现，《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》中的有关规定尚未落实：一是为解决保护资金的不足，条例规定"市和区、县设立历史文化风貌区和优秀历史建筑保护专项资金"，但该专项资金至今尚未建立。二是条例根据优秀历史建筑不同的保护要求，将其分成四类，规定"市房屋土地管理部门应当会同市规划管理部门提出每处优秀历史建筑的具体保护要求，经专家委员会评审后报市人民政府批准"，但该项规定尚未落到实处。三是缺少有关历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的配套措施。
此外，执法检查中还发现优秀历史建筑保护中存在着政府部门职责不清，职能交叉的现象。《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》明确规定，文物不适用本条例。但市文物管理部门在媒体上公布了635处登记不可移动文物，几乎将优秀历史建筑全部囊括在内，造成了优秀历史建筑在适用法律、保护方式、管理部门上的混乱，带来了不利影响。
（四）规划执法力度不够，职责不够清晰，违法审批现象也时有发生〖ＨＴＳＳ〗
针对违法建筑的不同情况，有关城市规划的法律法规和有关物业管理的法规分别规定了相应的管理部门及处罚标准，但各部门对法规的理解不一致，对执法范围的认识不相同，出现了一定的管理真空，致使部分住宅小区内违法建筑蔓延，如绿洲比华利、东方明珠花园、久事西郊别墅等。同时，检查中还发现有违法审批行为，如普陀区建设、规划等部门违反《上海市城市规划条例》的有关规定，违法审批建设项目。
（五）规划的科学性、前瞻性和民主性有待加强在执法检查过程中，有的代表提出，有些规划的编制科学性和前瞻性考虑不够，规划实施的可操作性不强。同时，规划的公众参与度较低，主动征求群众意见不够，规划批准后的宣传工作不力，因不了解规划而引发的信访也时有发生。规划管理部门虽然实行了项目规划审批前的公示制度，但在执行中还存在着一定的问题，特别是7月1日《行政许可法》实施以后，如何处理好公众参与和规划听证的关系还需进一步完善。如以广涵苑居民的听证申请为例，第一次区规划管理部门书面答复表示接受，第二次书面答复明确拒绝其听证请求，前后口径自相矛盾。
三、建议针对有关城市规划法律法规实施中存在的问题，提出以下建议：
（一）进一步加快规划的编制进度，确保规划的有效实施城市规划是城市建设的依据，城市建设以城市规划为先导。要进一步加快规划编制的进度，特别是加快黄浦江两岸、世博会地区、历史文化风貌区等重点地区的规划编制。认真梳理本市现有的各类规划，对已经批准的规划，要统筹保障好规划的延续和执行，不得轻易改变性质和有关规划参数。对规划控制区域，应协调好建设计划和规划的关系，探索建立规划落地前的土地利用或使用政策，配套建立相应的监管机制。
（二）进一步加大"双增双减"力度，优化城市环境"双增双减"是去年规划工作会议提出的要求，也是上海新一轮城市规划的指导性原则，已经作为《上海市城市规划条例》的一项基本规定。"双增双减"是一项长期的工作，加上历史遗留问题的复杂性，推进的难度很大，各级政府部门要深刻认识到"双增双减"工作是一项必须长期坚持和推进的艰巨任务，要进一步加大工作力度，拿出切实有效的措施，优化城市环境。在减容积率和建筑总量的同时，要切实增加公共绿地和公共活动空间，让市民群众真正感受到"双增双减"带来的变化。
（三）健全和完善最严格的历史文化风貌区和优秀历史建筑保护制度〖ＨＴＳＳ〗
本市目前共有12个历史文化风貌区和398处优秀历史建筑，这些浓缩了上海近现代城市发展历史、融合了东西方文化传统的街区和建筑，是上海人民的宝贵财富。要从对历史负责，对子孙负责的高度，做好历史文化风貌区和优秀历史建筑的保护工作。要严格按照有关法规的规定，落实各项保护措施：市、区县政府要通过各种渠道筹措，尽快设立专项保护资金；要充分发挥专家委员会的作用，做好优秀历史建筑的分类保护；要抓紧有关政策的研究，尽早出台操作性强的实施办法。同时，要进一步理顺不可移动文物与优秀历史建筑的关系，分清管理部门的职能，防止出现法律法规适用的混乱。
（四）严格执行法律法规，建立长效管理机制要针对规划执法中的问题，进一步加大执法力度，依法查处违法违规事件，不断完善执法体系，切实做到全过程、全覆盖管理。要建立规划的长效管理机制，探索建立网格化、属地化的违法建筑巡察机制，开拓多元化信息举报和沟通渠道，及时掌握违法建筑动向，抓好源头，将问题解决在萌芽状态。
（五）进一步加强规划的科学性、前瞻性研究，建立健全公众参与机制〖ＨＴＳＳ〗
要从科学发展观和正确政绩观的高度，加强规划的科学性、前瞻性研究。要牢固树立以人为本的发展理念，研究建立和完善科学合理的规划技术指标体系。要建立健全公众参与规划的机制，探索各种参与的有效途径，使群众参与规划制定、管理、监督的全过程，并结合政务公开工作，完善项目规划审批资料网上查询和公示制度，增加规划的公开性和透明度。
以上报告，请予审议。
当前位置：
