——2004年8月16日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十四次会议上
市人大华侨民族宗教事务委员会主任委员
李明轩
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《上海市宗教事务条例》（以下简称《条例》）是1995年市十届人大常委会第二十三次会议审议通过实施的。作为省市层面上全国第一家宗教事务的地方法规，实施九年来有效地推动了本市宗教事务的法治管理。近年来，随着本市经济快速增长、社会事业的不断进步、人民物质精神生活的丰富以及对外开放、国际合作交往的持续推进，宗教事务也出现了许多新的情况和变化。去年以来，市政府有关部门和宗教团体针对当前本市宗教事务及其管理中出现的动态变化和走向趋势，要求对《条例》作相应修订的意见和取向渐趋明朗。今年，本届常委会将《条例》的修改正式列入立法计划。
鉴于1995年《条例》制订的提案人是市人大侨民宗委，故《条例》的修订仍由原提案人作修改决定(草案)的提案人。今年初由市人大侨民宗委牵头，会同市政府民宗委、宗教界人士和法学界的专家等组成《条例》修改起草小组，对《条例》修改的内容和取向把握进行了广泛深入的调研论证，形成初步修改稿。此后，起草小组会同市人大常委会法工委、市政府法制办又多次召开了各宗教团体、区县人大和政府宗教部门、统战部门、市政协民宗委以及宗教法学专家座谈会，并听取了政府各相关部门的意见。六月，起草小组会同市人大常委会法工委、市政府法制办就修改《条例》的有关问题，赴京向国务院法制办、国家宗教局征求意见。经反复修改定稿后，市人大常委会党组就《条例》的修改背景和主要内容向市委作了汇报请示。上月，我委召开委员会全体会议审议了条例修改决定(草案)，现决定提请市人大常委会审议。
下面我受市人大华侨民族宗教事务委员会的委托，就提请常委会审议的《关于修改〈上海市宗教事务条例〉决定（草案）》（以下简称《决定(草案)》）作如下说明：
一、《条例》修改的必要性
宗教作为一种特殊社会意识形态和社会文化现象，具有长期性、群众性、民族性、国际性和复杂性的特征。宗教事务作为社会事务的一个方面与经济、政治、文化等问题交织在一起，对社会的发展和稳定产生一定影响。2001年底，党中央国务院继1990年以后又一次召开的全国宗教工作会议明确提出：宗教工作是党和国家工作中的重要组成部分，在党和国家事业发展的大局中有着重要的地位。中央主要领导指出：全面贯彻宗教信仰自由，依法管理宗教事务，坚持独立自主自办原则，积极引导宗教和社会主义社会相适应，是新世纪新阶段党的宗教工作基本方针。今年初党中央国务院召开的全国宗教工作座谈会又明确要求，各地要进一步制订和完善地方性宗教事务法规，为依法管理宗教事务营造良好的法治环境。《条例》自1995年实施近十年来，对本市全面贯彻党的宗教政策，保障宗教信仰自由，维护宗教界合法权益，引导宗教活动依法有序进行，促进宗教活动与本市经济社会发展相适应等方面，发挥了积极的作用。
近年来，随着本市改革的深化、经济的发展、市场的发育和对外交往的扩大，宗教界内外部环境相应有了很大的变化。《条例》部分内容滞后于社会实践的矛盾也渐显突现。主要是：
（一）随着本市经济和社会发展的多元化，人们的思想方式、生活方式和行为方式日趋多样化，在弘扬社会主义先进文化的主旋律下，各种思想文化互相激荡，人们思想活动的独立性、选择性、差异性更加丰富。在着力运用社会主义先进文化来丰富人们精神世界的同时，作为一种意识形态的宗教文化也在一定范围内影响着人们的社会生活。宗教信徒已不再是一个特定范围的群体，游离于宗教团体之外的信教公民日渐增多，宗教事务也随之更趋错综纷繁。如何更完整地把握和贯彻党和国家尊重保障人权，保护宗教信仰自由的政策，把握宗教对社会生活影响的利弊，因势利导宗教与社会主义社会相适应，把包括信教公民在内的广大人民群众的智慧和力量在和而不同的理念下凝聚到全面建设小康社会，率先实现现代化的大目标上来，成为《条例》修改的一个必须面对的课题。
（二）上海作为远东地区一个国际大都市，随着本世纪我
国成为世贸组织的一员以及上海申办2010年世博会的成功，上海城市的国际地位迅速提升，国际交往日趋频繁，去年本市口岸入境的外籍及港澳台人士高达250万，长期或短期居住的外籍及港澳台人士也达数十万。2010年上海世博会展期长达六个月，期间来沪境外人士预计高达数百万。世贸成员国中单是信仰伊斯兰教的国家就有50多个。如何满足日趋增多的在沪境外人士的正常宗教生活需求，体现上海国际大都市良好的对外交往环境和形象，同时又防患未然抵御和防范境外敌对势力打着宗教旗号对我国实施分化、渗透的图谋，成为完善本市宗教事务管理的又一个新的课题。近年来，在涉外宗教活动管理上，本市各级政府管理部门已作了许多有益的探索和实践，如何从地方法规层面加以提炼、规范成了《条例》修改的又一必然。
（三）宗教界作为社会群体的一部分，在其社会权利与义务的界定与规范上，既要考虑其社会共性的一面又要顾及其特殊个性的另一面。1995年制定的《条例》在当时改革与发展的背景依托下，考虑到当时宗教界内外条件的成熟和许可，就宗教团体、场所、院校、教职人员、信教公民的权益与义务作了规范。随着本市经济、社会、民生、市场的健康发展，宗教界内外部环境也必然产生着相应的互动，诸如社会保障、税收征管、社会捐赠、互联网信息传播、市政建设动迁、街道社区基层建设、旅游产业的崛起、信教公民结构与数量的变化、教职人员更迭流动、市场对宗教场所的渗透等宗教界内外部环境在前进中都经历着深刻的变化。如何兴利除弊，与时俱进，对宗教界正当合理权益的保护和承担社会义务的设定再加思考，再加完善，造就更健康规范有序的宗教活动内外环境成为《条例》修改的必要和归宿的另一重要侧面。
（四）今年七月一日《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)已付诸实施。多年来地方政府涉及宗教管理的规章和行为也必须在《行政许可法》的框架内重新审视和规范。根据本市清理行政许可事项中涉及地方宗教法规的内容和要求，对《条例》给予相应适时的补充、调整和完善，以完整体现《行政许可法》规范政府行为的要求也是势在必然，顺理成章。再则，国务院最近已拟就《宗教事务条例》（草案），通过多轮调研，预计不久也将颁布，鉴于国务院的条例在兼顾全国各省市特别是民族边疆地区宗教事务的平衡，在立法空间上给地方立法留下较大回旋。1995年的《条例》是在当时无上位法的背景下制订的，故某些条款内容与即将通过的国务院条例可能有相悖之处，这次《条例》的修订已对相关的内容作了必要的调整，同时又着力针对本市宗教事务的实际，在上位法的空间内作了必要的创设展开。
二、《条例》修改把握的原则和修改的主要内容
为了贯彻中央和市委关于宗教工作的要求，《条例》在修改中注重把握了以下几个原则：
●既要充分体现党和国家的宗教信仰自由政策，又要积极引导宗教与社会主义社会相适应；
●既要充分维护宗教界的合法权益，又要依法加强对宗教事务的管理；
●既要体现上海作为国际大都市的开放形象，尊重在本市的外国人的宗教信仰自由，又要坚持独立自主办教的原则，抵制境外势力利用宗教进行渗透的图谋；
●既要充分考虑即将出台的国务院《宗教事务条例》的有关内容，保持与上位法一致，又要着力贴近上海宗教事务工作的实践，增强前瞻性和可操作性，体现地方特色；
●既要按照常委会提出的加强人大在地方立法中主导作用的要求，牵头组织、整体把握，又要充分发挥各政府部门和社会各界参与立法的积极性，集思广益，共同推进。
根据以上原则，现将《条例》修改的主要内容说明如下：
（一）关于宗教和宗教事务范畴的界定
《条例》将宗教列举为五大宗教。由于即将出台的国务院《宗教事务条例》中未明确宗教的确切定义和范畴，全国各地方法规对此表述也不尽统一，个别也有列举六大教的。现行宗教事务管理的实际操作中都是通过认可特定宗教团体的合法来认可该宗教的。因此《条例》在修改中取消了对宗教的直接列举定义，而合并了原第三条和第四条的内容，将宗教事务界定为“按照国家有关规定依法成立的宗教团体、依法登记的宗教活动场所、依法认定的宗教教职人员和信教公民与国家、社会、个人之间存在的各项相关社会公共事务”。这样的表述，既间接肯定了当前本市五大宗教存在的现实格局，又和上位法相衔接，也相对弱化了直接界定的刚性。与此对应，《条例》中有列举五大宗教相关概念的条款也作了相应修改。（《决定(草案)》一、三、七、九）
（二）关于尊重在本市的外国人的宗教信仰自由，依法加强对外国人宗教活动的管理
《条例》没有涉及外国人集体进行宗教活动的内容。由于上海国际化进程的加快和在沪外国人的不断增加，近年来本市为满足外国人宗教生活的需求已指定了三个宗教活动场所举办外国人集体宗教活动。目前其需求还有不断上升的趋势，由此也产生了对外国人集体进行宗教活动规范管理的问题。市委对该问题十分重视，强调要将此纳入依法管理的轨道。根据国务院第144号令《中华人民共和国境内外国人宗教活动的管理规定》，以及最近国家宗教局关于行政审批项目审核处理的有关意见，在总结多年实践经验的基础上，在《条例》的修改中增加了外国人集体进行宗教活动的内容，明确了外国人集体进行宗教活动的组织者、活动场所和管理责任的相应规定和审批手续，把本市外国人集体进行宗教活动的管理纳入法制轨道，引导其正常有序地进行。并相应将第八章标题“对外交往”改为“涉外宗教事务”。（《决定(草案)》二十六、二十七）
（三）关于进一步维护宗教界的合法权益
1、宗教教职人员作为特殊职业者，参加社会保险一直是该群体十分关注但又悬而未决的问题，目前仅有少部分教职人员通过其他各种途径参加了社会保险。立法调研中各宗教团体均表达要求参加社会保险并承担相关义务的强烈愿望，因此《条例》在修改中增加了宗教教职人员参加社会保险的内容，并对《条例》未曾涉及的宗教组织自办企业的纳税问题予以明确。（《决定(草案)》六、八）
2、宗教房地产是宗教界自养的主要经济来源，近年来本市城市建设步伐加快，在动拆迁中涉及宗教房产的情况时有发生。为更好地体现党对宗教的保护政策，《条例》在修改中增加了在拆除和动用宗教房地产时应当“给予合理从优补偿”，同时为保障宗教活动的正常开展，对用于宗教活动的房屋、构筑物等作了不得转让的规定。（《决定(草案)》二十四、二十五）
3、为了更好地体现“以人为本”的理念，《条例》在修改中增加了保护宗教教职人员和信教公民合法权益，以及在进入宗教活动场所应当尊重宗教习俗等规定。同时，针对当前宗教教职人员年轻化的趋势，为培养更多爱国守法、有较高宗教造诣的宗教教职人员，《条例》在修改中增加了宗教事务部门应当支持和帮助宗教团体和宗教院校培养宗教人才的内容。并进一步明确了解决本市宗教院校的优秀外地毕业生稳定留沪工作后申报户口的条件和程序。(《决定(草案)》十一、二十一、二十二)
（四）关于进一步规范宗教事务管理的若干问题
1、面对互联网信息传播的日益普及，为了应对宗教事务的信息化发展，《条例》在修改中将宗教网站、专门宗教栏目和宗教出版物、宗教印制品一起纳入依法管理的范围，增加了对上述传播途径中禁止内容的规定。（《决定(草案)》四、五）
2、根据国务院关于对搭建寺庙、设置大型露天宗教造像和举办超过日常规模的集体宗教活动等严加管理的精神，《条例》在修改中增加了对上述行为的审批或备案的规定。（《决定(草案)》十、十四、十七）
3、宗教事务群众性较强，随着近年来本市“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式日趋成熟，最近本市社区网格化管理正在逐步推进，为了进一步健全宗教事务管理网络，《条例》在修改中增加了乡镇人民政府和街道办事处的协同管理职能，以及发挥居（村）民委员会等基层组织作用的内容。同时为了解决基层反响较多的私设宗教聚会点问题，增强管理的可操作性，《条例》在修改中将可以在家里过宗教生活的范畴进一步清晰为“家庭信教成员”。（《决定(草案)》二、十八）
4、宗教活动场所的管理有其内在的特殊性，为了完善对其的管理，《条例》在修改中增加了宗教活动场所应当建立健全财务、人事、消防、卫生防疫等制度和向管理部门提交年度情况报告的规定。并对宗教活动场所等宗教组织接受捐赠的使用加强了规范和监督。（《决定(草案)》十一、十二）
5、《条例》中关于在宗教活动场所内禁止求签活动的规定道教界存有异议，中国道教协会建议在地方宗教立法中对此问题以回避为妥。再者《条例》仅列举数项不得进行的活动也不尽完整，故在《条例》修改中对此作了概括的表述。（《决定(草案)》十五、十九）
（五）关于增加的法律责任条款
为了进一步体现保护合法、维护权益、制止非法、打击犯罪的宗教立法宗旨，法律责任部分增加了：对侵犯宗教界合法权益等行为的处罚；对非法设置宗教活动场所等行为的处罚；对假冒宗教教职人员活动的处罚；对违反条例具体条款的处罚；对宗教教职人员违规活动的处罚等内容。（《决定(草案)》二十八至三十三）
（六）关于根据《行政许可法》的要求调整的条款
1、根据国务院有关部门关于设置宗教事务许可事项的意见，对建立宗教活动场所、设置大型露天宗教造像、开设宗教院校、在宗教活动场所内设立商业网点或拍摄电影电视片、外国人集体进行宗教活动等内容设置许可。《条例》在修改中结合本市实际相应作了规定，并明确了许可的程序和期限。此外，根据《宗教社会团体登记管理实施办法》，对成立宗教社会团体的条件作了明确。（《决定(草案)》三、十、十三、十四、二十）
2、将原来本市政府规章中的部分内容上升为法规。《行政许可法》实施后，本市部分涉及宗教事务管理的政府规章只可设定临时性的行政许可。因此《条例》在修改中将原政府规章中设定的印制宗教印制品的行政许可及部分其它重要内容上升为法规。（《决定(草案)》四、二十三）
3、与上位法衔接取消部分许可规定。《条例》在修改中对涉及宗教房地产动拆迁的有关内容不再设立许可。（《决定(草案)》二十四）
此外，对《条例》的部分条文的文字和条序作了必要修改。
《决定(草案)》及以上说明，请予审议。
当前位置：
