——2005年2月23日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十八次会议上
市人大法制委员会副主任委员
沈国明
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十二届人大常委会第十四次会议对市人大华侨民族宗教事务委员会提请审议的《关于修改〈上海市宗教事务条例〉的决定（草案）》（以下简称决定草案）进行了审议。常委会组成人员认为，1995年制定的《上海市宗教事务条例》（以下称现行条例），为上海宗教工作的开展提供了制度保证。近年来，随着上海的开放程度进一步提高，宗教事务出现了一些新的变化，有必要对条例作进一步的修改和完善。决定草案内容基本可行。同时，常委会组成人员还提出了一些修改意见和建议。
会后，法制工作委员会将决定草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体，并召开了由市政协与各宗教团体代表参加的座谈会，听取意见。其间，国务院颁布了《宗教事务条例》。1月31日，法制委员会召开会议对决定草案进行了审议。侨民宗委的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：
一、修改情况：
（一）有的委员提出，各级人民政府应当加强宗教事务管理的协调工作。经研究，法制委员会认为，这项协调工作，是国务院《宗教事务条例》（以下简称国务院条例）中规定各级人民政府应当履行的职责。因此，建议增加“本市各级人民政府应当听取宗教团体、宗教活动场所和信教公民的意见，协调宗教事务管理工作”的内容，作为条例修改稿的第七条。
（二）有的委员提出，决定草案对宗教团体的成立、宗教印制品的印制等事项设定了行政许可，建议对这些行政许可的必要性予以研究。法制委员会根据《中华人民共和国行政许可法》和国务院条例的规定，对各项行政许可事项进行了研究，建议对相关内容加以修改：
1、鉴于对成立宗教团体和在宗教活动场所内拍摄电影、电视片，设立商业、服务性网点的行为，国务院条例中未设定行政许可，为此，建议将决定草案第三条第二款中关于成立宗教团体的条件和行政许可期限等内容，以及第十三条中关于在宗教场所内拍摄电影、电视片，设立商业、服务性网点需经行政许可的内容删除。同时，保留相关的审批程序。（条例修改稿第八条、第二十四条）
2、对修建大型露天宗教造像和开办宗教院校的行为，国务院条例已规定了“报国务院宗教事务部门审批”的内容，为此，建议在条例修改稿第二十五条中增加“按照国家有关规定办理审批手续”的规定，以与国务院条例的表述相一致。此外，为增强对宗教活动场所内的管理，建议增加一款，作为第二款：“宗教活动场所内改建或者新建建筑物，应当征得市宗教事务部门同意。”
3、对宗教出版物以外的宗教印制品的印制行为，本市有具体规定；考虑到印制品种类很多，未必都需经行政许可，为此，建议在条例修改稿第十条第三款中作如下表述：“宗教团体、宗教活动场所（以下统称宗教组织）需要印制宗教出版物以外的宗教印制品（以下简称宗教印制品）的，应当按照国家与本市的有关规定办理。”也就是增加“按照国家与本市的有关规定办理”的表述，删去关于“提出申请”及“作出行政许可决定”的内容。
4、对设立宗教活动场所的行为，国务院条例设定了许可。为了与国务院条例的表述相一致，同时，为了规范许可的行为，使许可的程序细化，建议在条例修改稿第十九条第一款中作如下表述：“筹备设立宗教活动场所，应当符合国家规定的条件，由宗教团体向拟设场所所在区、县宗教事务部门提出申请，区、县宗教事务部门应当自收到申请之日起三十日内，对拟同意的，提出审核意见，报市宗教事务部门审批。市宗教事务部门应当自受理区、县宗教事务部门的报告之日起三十日内作出批准或者不予批准的决定。”
5、对举办大型宗教活动的行为，国务院条例明确了对“跨省、自治区、直辖市举行超过宗教活动场所容纳规模的”以及“在宗教活动场所外的”两类大型宗教活动实行许可；同时，本市已有的地方性法规对大型活动规定了公安、消防部门的职责。为此，建议条例修改稿第二十八条表述为：“举办超过日常规模的大型宗教活动，或者在宗教活动场所外举行大型宗教活动，依法应当取得市宗教事务部门批准的，市宗教事务部门应当自收到申请之日起十五日内作出批准或者不予批准的决定；不需要市宗教事务部门批准的，应当向举办地所在区、县宗教事务部门备案。”“主办上述活动的宗教组织，应当采取有效措施防止意外事故的发生，并按照有关规定报公安、消防部门审批。”
6、对外国宗教教职人员讲经、讲道的行为，国务院条例中未涉及，但依据《国务院对保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（20040701）第369项的规定，外国宗教教职人员在以其他身份入境的时候，需进行审批。为此，建议条例修改稿第四十八条作如下表述：“市宗教团体可以按照有关规定，邀请以宗教教职人员身份来访的外国人在本市宗教活动场所讲经、讲道。”
（三）有的委员提出，宗教出版物、宗教印制品的管理，已在决定草案第四条中作了规定，但在决定草案第五条关于宗教网站管理的内容中又涉及，建议对本条的内容作梳理。经研究，法制委员会认为，鉴于该条中关于宗教出版物、宗教印制品管理的相关规定，已为决定草案第四条所涵盖，建议删去该条中关于宗教出版物、宗教印制品管理的内容。（条例修改稿第十一条）
（四）有的委员提出，决定草案第十一条第一款关于宗教活动场所应当建立的制度，采用的是列举方式，易遗漏，建议采用概括式表述。经研究，法制委员会认为，国务院条例中，对宗教活动场所的内部管理制度单列一条，并采用了列举方式。为此，建议在条例修改稿第二十条中将这部分内容分两款表述，第一款内容为：“宗教活动场所应当建立管理组织，实行民主管理。宗教活动场所管理组织的成员，经民主协商推选，并报登记管理机关备案。”第二款内容为：“宗教活动场所应当建立、健全人员、财务、会计、治安、消防、档案、环境保护、文物保护、卫生防疫等各项制度，接受政府相关部门的指导、监督、检查。”
（五）有的部门提出，国务院条例对宗教财产实行了制度化管理，本条例应当遵循国家的相关规定。还有的部门提出，决定草案第十二条第二款关于宗教组织接受捐赠的规定中，要求“以适当方式向社会公布使用情况”的内容，属于对宗教财产的管理，建议将这一内容归入“宗教财产”一章。经研究，法制委员会认为，依照国务院条例的规定，宗教组织对宗教财产在财务、会计、税收方面的管理，均需执行国家的规定。为增强对宗教财产的规范管理，健全相关制度，建议条例修改稿第四十条增加如下内容：
“宗教组织应当执行国家的财务、会计、税收管理制度，按照国家有关规定享受税收减免优惠。
“宗教组织应当向所在地的区、县人民政府宗教事务部门报告财务收支情况，并以适当方式向信教公民公布。”
（六）有的委员提出，决定草案第二十二条关于在本市稳定从事宗教教职三年以上的宗教院校的外地毕业生入户籍的特殊规定，应与现有的户籍制度改革相一致，对入籍的规定要予以慎重研究。经研究，法制委员会认为，这一规定源自于宗教事务部门的实践，有利于吸纳宗教界人才。但为与其他领域的人才引进政策相一致，建议该规定只适用于从事宗教主要教职的外地毕业生，相应的，条例修改稿第三十八条表述为：“宗教院校的外地毕业生，在本市稳定从事宗教主要教职三年以上的，由所在宗教组织及市宗教团体推荐，经市宗教事务部门核实，其户籍可以按照有关规定报入本市。”
（七）有的委员提出，现行条例第八条关于适用范围的内容，是地方性法规效力的一般性规定，似无必要单独表述；第五十一条规定“外国人入境携带用品”的内容，属于国家海关权限，应当按照国家海关规定执行，地方性法规无权创设。经研究，法制委员会认为，现行条例在1995年制定时，是一部创制性法规，有关内容对于探索宗教事务的法制化管理具有积极意义，但目前有的内容已失去单独存在的必要性或者法律依据，为此，法制委员会建议删去这两条。
（八）有的委员提出，对侨居国外的中国公民和港、澳、台居民在本市的宗教活动，应当增加“依照国家规定”的表述。经研究，法制委员会认为，上述人员的宗教活动，国家已有相关行政法规加以规定，为此，建议将条例修改稿第六十四条表述为：“侨居国外的中国公民和香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的居民在本市进行宗教活动，按照国家规定和本条例的有关规定执行。”
此外，对一些文字作了修改，条序也作了相应调整。
二、需要说明的问题：
（一）有的委员提出，决定草案第一条未就宗教下定义，不利于宗教事务管理。经研究，法制委员会认为，关于宗教的种类，实践中各省市的规定不尽相同，从尊重现实的角度出发，删去原条例中关于宗教的定义是可行的。建议对此不作修改。
（二）有的委员提出，决定草案第八条关于宗教教职人员参加社会保险的内容，如何与现有的政策相衔接，需要研究。还有的委员提出，为保证立法的严肃性，社会保险适用于宗教这一特殊领域的政策，宜在实践中探索完善，建议不在条文中规定为好。经研究，法制委员会认为，在条例修改稿第十五条中明确上述内容，体现了对宗教教职人员实际利益的重视，具有积极意义。条文规定得比较原则，是充分考虑了这项制度尚需在实践中探索完善的现状。为此，建议予以保留。
（三）有的委员提出，决定草案第二十四条中对于因城市建设确需拆除和动用的宗教活动场所给予合理从优补偿的规定，因“从优”标准难以界定而缺乏可操作性，建议作修改。经研究，法制委员会认为，凡补偿的标准在现实操作中都有一定幅度，明确“从优”，有利于宗教财产的保护。为此，建议对条例修改稿第四十五条的内容不作修改。
法制委员会已按上述意见对决定草案作了修改，提出了条例修改稿。
条例修改稿和以上报告，请予审议。
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