——2006年10月26日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

上海市卫生局局长陈志荣

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市政府委托，就本市社区卫生和郊区农村卫生工作情况作如下报告。
　　社区卫生和郊区农村卫生工作，是党和政府高度重视的工作，同时也受到全社会的广泛关注。近年来，本市认真贯彻落实国务院有关会议和文件的精神，将社区卫生和郊区农村卫生工作作为构建新型卫生服务体系的重要环节，放在优先发展的地位，大力推进社区和郊区农村卫生事业的发展。市政府在连续九年将社区卫生和郊区农村卫生的有关项目列入市政府实事工程的基础上，今年继续将300所村卫生室标准化建设列入实事工程，有力地促进了本市社区卫生和郊区农村卫生事业的发展。特别是去年以来，韩正市长和市委、市政府分管领导多次率队深入调研，亲自推进这项工作，使这项工作取得了更为明显的进展。
　　一、做好社区卫生和郊区农村卫生工作的重要意义
　　做好社区卫生和郊区农村卫生工作，是“三个代表”重要思想在卫生工作中的具体体现，是政府履行社会管理和公共服务职能的一项重要内容，是提高卫生服务的公平性和可及性，满足人民群众日益增长的公共卫生和基本医疗服务需求的重要抓手。
　　大力发展社区卫生服务，有利于优化卫生资源结构，逐步解决基层卫生资源不足，大医院卫生资源过度集中的问题，提高卫生资源的配置效率；有利于发挥社区卫生服务防治结合、“六位一体”的综合服务功能（预防、保健、康复、健康教育、计划生育技术服务以及一般常见病、多发病、诊断明确的慢性病诊疗服务等），成为社区居民的“健康守护人”；有利于通过引导居民常见病、多发病和诊断明确的慢性病优先到社区卫生服务中心就诊，促进门诊重心下沉，建立合理、有序的就医模式；有利于深化“三医联动”综合改革，通过转换公立医疗机构的运行机制，控制医药费用不合理增长，尤其是对减轻老年人和低收入人群的医药费用负担具有明显的作用。
　　大力发展郊区农村卫生服务，有利于改善郊区卫生机构的基础设施，提高郊区卫生机构的服务能力；有利于建立一支能基本满足郊区农村需要、人员比较稳定、素质不断提高的卫生人才队伍；有利于巩固和完善农村新型合作医疗制度，进一步缩小农保与镇保、城保的差距，提高郊区农民的基本医疗保障水平。因此，大力发展郊区农村卫生服务，关系到城乡卫生事业的均衡发展；关系到提高广大农民的健康水平，保护农村生产力；关系到振兴农村经济，维护农村社会发展和稳定的大局，对推进本市社会主义新郊区、新农村建设和构建社会主义和谐社会具有重大意义。
　　二、近年来本市社区卫生工作和郊区农村卫生工作的主要进展情况
　　（一）社区卫生工作
　　从1997年开始，本市着力推进社区卫生服务的改革和发展。概括地说，主要抓了四个方面的工作。
　　一是健全社区卫生服务网络，加强社区卫生服务中心的硬件建设。从1997年开始，通过连续九年的市政府实事工程，完成了全市所有地段医院和乡镇卫生院向社区卫生服务中心的转化，开展了社区卫生服务中心标准化建设。按照每个街道设置1所政府举办的社区卫生服务中心的要求，开展了社区卫生服务中心的补点工作。全市城郊共建成227所标准化社区卫生服务中心。为方便居民就近获得社区卫生服务，城区按3－5个居委会或1－2万服务人群，设立一个社区卫生服务站；郊区每个中心村设置1个村卫生室，人口规模较大或偏远地区的一般村保留村卫生室，并随着“三个集中”的推进同步调整村卫生室的设置。社区卫生服务中心和服务站、村卫生室组成了由政府构建的社区卫生服务平台，形成了遍布城乡的社区卫生服务网络。今年，本市又将300所村卫生室的标准化建设列入实事工程，计划用三年时间，对符合本市城镇体系规划的1000所村卫生室开展标准化建设。
　　二是规范社区卫生服务功能，推进社区卫生服务模式改革。在构建服务网络的同时，积极推动社区卫生服务中心从单纯提供医疗服务的功能向集预防、保健、医疗、康复、健康教育和计划生育技术服务“六位一体”的综合服务功能转化。社区卫生服务中心门诊设置以全科门诊为主，不设专家门诊和联合病房，除郊区社区卫生服务中心目前仍保留一级大科和部分留观床位外，其余床位要纳入区域卫生规划床位分类管理统筹考虑。2003年起，在33个社区卫生服务中心开展了以“社区卫生服务平台和全科团队服务”为核心的社区卫生服务模式改革试点，今年已将全科团队服务模式推广到城区所有社区卫生服务中心和郊区有条件的地区，实行全科团队服务的社区卫生服务中心已有150家，共组建全科服务团队710个。通过几年的改革，社区卫生服务中心的功能正在发生四个转变：①服务对象从病人个体向社区群体转变；②服务项目从医疗服务向“六位一体”综合服务转变；③服务过程从不连贯的医院服务向连续、终生的卫生保健服务转变；④服务方式从被动等待病人上门向主动走进社区、走进家庭转变。社区卫生服务的形式不断丰富，积极开展了家庭病床、户籍制保健、简易门诊、社区护理、BP机呼叫服务、热线电话咨询、健康教育、康复指导等服务，社区卫生服务更加便捷，更加贴近居民，受到了广大居民群众的欢迎。
　　三是加强软件建设，努力打造一支合格的社区卫生服务人才队伍。在医学重点学科建设中，坚持社区卫生特色项目与大医院的高精尖学科统筹、协调发展，有40个社区卫生服务特色项目进入了上海市医学领先学科建设计划。人才队伍建设方面，本市高度重视全科医师队伍建设。市卫生局制订了《上海市社区全科医师培养三年行动计划（2004年-2007年）》，通过岗位培训和规范化培养，加快全科医师队伍建设。目前，有1407名社区临床医师取得了全科主治医师职称，6529名社区临床医师经过了全科医学岗位培训，今年将完成所有社区临床医生的全科医学岗位培训。全科医师四年规范化培养从2000年起，逐年稳步推进，第一批23名学员已经毕业，今年又面向全国招收45名应届医学本科毕业生进行规范化培养。同时，本市还建立了地方的全科医师职称系列，为吸引人才充实全科医师队伍奠定了较好的基础。
　　四是开展社区卫生服务综合改革，转换社区卫生服务中心的运行机制。2005年，本市在长宁区、松江区启动社区卫生服务综合改革试点，主要措施包括：①实行收支两条线管理，加大政府投入力度，强化政府确保社区卫生服务中心正常运行的“托底”责任，符合区域卫生规划和相关设置标准的社区卫生基本建设由政府投资；②实行医保总额预付制度，强化社区卫生服务中心的费用节约意识，减少费用浪费；③改革收入分配机制，切断社区卫生服务中心和医务人员的分配与经济收入的直接联系，建立与服务数量、服务质量和群众满意度挂钩的分配制度。综合改革试点强调政府责任，坚持公益性质，突出机制转换，着力构建社区卫生服务新型、长效、科学的运行机制。韩正市长和市委、市政府分管领导高度重视，亲自协调和推进综合改革试点工作；市人大、市政协积极支持，多次进行监督检查和专项视察，并提出许多宝贵的意见和建议；市发展改革委、财政局、卫生局、药监局、医保局等有关部门政策聚焦，措施到位；试点区政府、相关部门、社区卫生服务中心精心组织、严格落实；各方面紧密配合，形成合力，保证了综合改革试点工作有力、有序、有效推进。目前，改革已经取得了初步成效。今年1－8月份，长宁区社区卫生服务中心的医保病人门诊人次同比上升16.02％，而医保总费用反而下降10.20％，病人自负费用减少12.49％，门诊均次费用下降22.61％；松江区社区卫生服务中心的门诊人次同比上升9.03％，门诊均次费用下降7.78％。当前正在总结两个试点区经验的基础上，在全市有序推进社区卫生服务综合改革。
　　（二）郊区农村卫生工作
　　郊区农村卫生工作重点抓了四个方面的工作：
　　一是完善郊区卫生服务网络。2003-2005年，本市对114所乡镇卫生院分批进行标准化建设，共投资6.5亿元，其中市财政投入0.65亿元、区（县）财政投入1.08亿元、乡镇财政投入3.72亿元、乡镇卫生院自筹1.05亿元。从今年起到2008年，将开展与本市城镇体系规划相衔接的1000所中心村（村）卫生室的标准化建设。今年已有300所村卫生室标准化建设纳入市政府实事项目，由市财力出资1/3，区县、乡镇财力配套建设，预计11月份可全部完成。同时，积极推进镇、村卫生机构一体化管理，由乡镇卫生院对村卫生室实行组织管理、机构设置、人员配置、财务管理及药品采购“五个统一”管理，提高了村卫生室的管理和服务水平。郊区医疗急救网络进一步完善，全市10个郊区（县）急救中心（站）已有7个进行了新建或改建，去年又投入2100万元在郊区新建了10个急救分站。目前，本市郊区共有急救分站29个，救护车145辆，平均反应时间为21分钟。
　　二是巩固和完善农村合作医疗制度。按照“政府引导、民办公助、以收定支、互助共济、分级管理、因地制宜”的原则，不断完善合作医疗的筹资和运行机制。“十五”期间，市和区县政府逐步加大对农村合作医疗的支持力度，合作医疗基金总额从2000年的2.4亿元上升至2005年的6.2亿元，其中政府扶持资金占基金总额的比例从8％提高到35％；人均筹资从2000年的108元上升至2005年的306元（其中参保农民个人缴纳100.6元，集体经济扶持资金人均93.62元，市、区县、乡镇政府扶持资金人均112.27元）。建立“镇办镇管”和“区县大病统筹”的分级管理模式，通过基金分类给付，引导农民门诊重心下沉。据统计，本市农民门诊就医70％在村卫生室，20％在乡镇卫生院，10％在区县以上医院。区县政府在合作医疗基金中建立了“大病统筹风险基金”，对医疗费用5000元以上的大病、重病患者进行补偿。2005年，大病统筹风险基金补偿总额为0.98亿元，人均补偿4147.11元，有效提高了农民抵御大病风险的能力。
　　三是加强郊区农村卫生人才队伍建设。以乡村医生学历教育为基础，不断提高乡村医生的技术水平。本市郊区现有乡村医生4714名，其中3488名已完成了医学学历教育，取得执业助理医师或执业医师资格；余下的1226名中，已有1020名经培训考试合格，取得乡村医生执业资格。为进一步提高乡村医生的学历教育水平，还对乡村医生开放成人大专学历教育并实行优惠政策，目前已有84名乡村医生接受成人大专教育。积极探索乡村医生定向培养，“离土不离乡”，解决乡村医生后继乏人的问题。部分区县已将乡村医生纳入“镇保”，解决了乡村医生的后顾之忧。在人事政策上，进一步鼓励到农村和偏远地区卫生机构工作，凡愿意到本市农村和远郊地区卫生机构工作的医科类非上海生源高校毕业生，对其进沪就业的受理条件予以放宽。2005年录用到本市农村和边远地区卫生机构工作的医科类非上海生源高校应届毕业生办理户籍的人数共148人，占录用到本市卫生机构的非上海生源办理户籍人数的30％。此外，还安排城市卫生技术人员到基层医疗机构定期工作。城市医疗机构的卫生专业技术人员在晋升高级职称前，必须到农村和城市基层医疗机构工作半年，其中到农村医疗机构定期工作的人员原则上不少于2/3。2003年-2005年间，每年约有600余名二、三级医疗机构的医务人员到郊区和城市基层医疗机构参加定期工作。今年下半年已有440余人报名参加定期工作。
　　四是加大城区医疗卫生机构对郊区卫生工作的支持力度。市级大医院与郊区医疗卫生机构结对挂钩，实行对口支援。市一、市六、中山、华山、瑞金、仁济、新华、市九、长海、长征等10所市级大医院分别对口支援10个郊区（县）。各大医院每年通过开展义诊、赠送药品和医疗设备、培训医务人员、传授适宜技术等方式，全面支持郊区医疗机构的工作。2005年，各大医院向郊区支援了价值178.4万元的药品和器械，援建村卫生室131个，培训郊区医务人员23934人次，委派医疗队437支。近几年来，本市还相继组建了一批跨城乡的医疗集团（联合体），三级综合性医院大多数与郊区县的医疗机构组建了医疗集团或联合体，输出管理、品牌、人才和技术，如瑞金-闵行区中心医院、中山-青浦区中心医院、仁济-崇明县中心医院等。郊区不少中心医院院长已由三级医院派人担任。通过三级医院优质资源的支持，郊区医院的医疗质量、服务水平明显提升，郊区居民能就近享受到三级医院的高水平医疗服务。如市一医院与吴淞中心医院建立托管关系后，已陆续委派55名管理人员和医学专家到吴淞中心医院工作；仁济医院托管崇明县中心医院后，已接纳崇明中心医院医生、护士和管理人员50余人次来院进修。
　　三、下一步加快发展社区卫生和郊区农村卫生工作的打算
　　（一）社区卫生工作
　　为贯彻国务院全国社区卫生工作会议精神，今年4月，市政府召开了本市社区卫生工作会议，韩正市长对社区卫生工作提出“降低费用、提高水平、规范功能、加强管理”的总体要求。在充分开展调查研究的基础上，结合上海的实际情况，市政府制定了《关于本市贯彻〈国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见〉的实施意见》。近期，市政府将再次召开社区卫生工作会议，出台相关的配套文件，进一步推进社区卫生综合改革试点工作。市发展改革委、财政局、卫生局、医保局等有关部门已经制订了收支两条线管理办法、社区卫生服务补助办法、医保总额预付办法、门诊诊查费减免办法、三二级医院支援社区指导意见、社区基本诊疗项目和收费标准、社区常用药品目录等配套文件，年内将陆续下发实施。
　　1、降低费用方面
　　一是减免门诊诊查费。在社区卫生服务中心就诊的市民可享受减免门诊诊查费个人自负部分的优惠，医保对象发生的减免费用由医保基金承担，其余由市、区县两级财政按1∶1比例分担。与社区卫生服务中心签订约定服务的对象，经社区卫生服务中心定向转诊至二、三级医院的，有关医院建立接收转诊的服务“绿色通道”，并给予门急诊诊查费个人自负部分减半的优惠。
　　二是规范和控制医疗服务收费价格。结合新版《上海市医疗服务价格汇编》，根据社区卫生服务中心的功能定位，出台《上海市社区卫生服务中心基本诊疗项目和收费标准汇编》，使社区卫生服务中心保持比较低廉的收费水平。
　　三是降低社区的药品零售价格。推进全市统一的药品集中招标和以区县为单位组织医疗机构实行药品联合采购，实行以药品实际购进价为基础，按规定的差率制定药品零售价格，并逐步将药品加价率控制在15％以内。
　　2、提高水平方面
　　一是加强三、二级医院与社区卫生服务中心逐级对应的人才和技术支持，建立双向转诊制度，力争使居民的一般常见病、多发病在区域内得到解决。三、二级医院医务人员晋升高级职称前，经全科岗位培训后，必须到社区团队或郊区服务半年。
　　二是在社区卫生服务中心建立首席医师制度，首席医师由三、二级医院派出的医务人员或社区卫生服务中心内部具有本科以上学历和主治医师以上职称的人员担任，负责开展业务培训，指导全科医生的诊疗工作，审核定向转诊和双向转诊，对社区卫生服务中心的医疗质量进行把关。
　　三是以岗位培训为基础，以规范化培养为方向，以三、二级医务人员分流为补充，采取综合措施，加快全科医师队伍建设。政府对全科医师培养给予补贴，解决全科医生培养中的“工学矛盾”问题。高等院校加强全科医师学科建设，加强医学生的全科医学基本理论教育和技能培养。鼓励三、二级医院的医生转岗到社区卫生服务中心工作。社区卫生服务中心可根据需要返聘70岁以下的三、二级医院退休医生。
　　3、规范功能方面
　　一是规范社区预防保健等公共卫生服务项目。明确社区公共卫生服务项目、质量管理要求、经费管理制度等，保证政府对社区公共卫生服务投入的规范使用。各区县社区预防保健等公共卫生服务经费今年要达到人均30元，2008年要达到人均40元。
　　二是规范社区卫生服务的诊疗项目。已经制订并下发了《社区卫生服务中心基本诊疗项目和收费标准》，剔除不符合社区卫生服务功能的诊疗项目，确定了社区卫生服务中心370项诊疗项目和相应的收费标准，努力达到规范服务功能和规范医疗收费的目的。
　　4、加强管理和改革方面
　　一是推进社区卫生服务综合改革。对长宁、松江两区前一阶段的综合改革开展全面评估，年内将综合改革试点推广到浦东、闵行、卢湾、徐汇、静安、宝山、黄浦、嘉定、虹口等区，明年将进一步在全市面上推开。
　　二是完善各项改革措施。试点区要实行社区卫生服务中心收支两条线管理，规范收支管理，加强成本核算；探索医保一级基金、两级管理，实行医保总额预付制度，完善医保契约化管理内容；改革社区卫生服务中心的收入分配机制，合理确定可分配总量，建立与服务数量、质量和群众满意度挂钩的分配制度；逐步建立科学合理的医务人员收入增长机制，确保医务人员收入不低于区域内同类型事业单位职工平均收入水平。
　　三是完善社区卫生服务的考核监督机制。强化行业监管和质量控制，严格社区卫生服务准入管理，加强日常监管和监督执法。成立社区卫生服务管理委员会，加强民主管理。发挥社会舆论的监督作用，完善举报制度，形成良好的外部监督机制。
　　（二）郊区农村卫生工作
　　按照市委、市政府关于建设社会主义新郊区、新农村的总体要求，郊区农村卫生工作将进一步加快发展步伐，主要做好以下几方面的工作：
　　一是继续完善郊区医疗卫生服务网络。用三年时间（2006年-2008年）完成1000所村卫生室的标准化建设。同时,加快郊区急救网络建设，新建11个急救分站。
　　二是进一步提高农村合作医疗的保障水平。加大政府投入力度，到2007年各区县政府扶持合作医疗的资金与个人缴纳资金之比不低于1：1，对转让承包土地经营权的65岁以上老年人，按人均100元的标准，由各区县纳入合作医疗大病风险基金。
　　三是进一步发挥城区优质医疗卫生资源的优势，加大城区三、二级医院对郊区医疗机构在管理、品牌、人才和技术方面的支持力度。
　　四是进一步加大政策倾斜力度，通过定向培养、岗位培训等方式，不断提高乡村医生的业务水平,并逐步提高乡村医生收入水平，将乡村医生纳入“镇保”或其它基本社会保障制度。
　　以上报告，请予审议。