——2006年10月26日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十一次会议上

　　
上海市发展和改革委员会主任蒋应时

主任，各位副主任、秘书长，各位委员：
　　国务院批准上海进行浦东新区综合配套改革试点，是国家新一轮改革开放的重大战略部署，是上海在更高起点上实现新一轮跨越式发展的重大战略机遇。我受市政府委托，现将推进和实施浦东综合配套改革试点情况报告如下：
　　一、关于浦东综合配套改革试点的进展情况
　　从2005年6月21日国务院正式批准浦东新区综合配套改革试点以来，在中央各有关部门的支持下，市委、市政府认真贯彻中央要求，精心组织，周密部署，市人大给予了积极支持。市发展改革委和浦东新区政府一起全力组织实施，全市各有关部门积极推进，先行先试的改革事项首先放在浦东。总的看，浦东综合配套改革试点工作起步良好，改革推进力度不断加大，取得了积极进展。
　　（一）主要特点
　　1、坚持把中央要求与上海实际、浦东发展结合起来，努力为建立完善的社会主义市场经济体制先行先试
　　按照国务院常务会议明确的“一个指导思想，十项任务，三个着力，四个结合”的总体要求，浦东综合配套改革试点力求把国家层面的改革要求，与上海“四个中心”建设、浦东开发开放中需要突破的体制机制障碍结合起来，重点围绕深化行政管理体制改革、转变政府职能，推进经济增长方式转变、构建以服务型经济为主的产业结构，提高自主创新能力、增强国际竞争力，推进涉外经济管理体制改革、提高对外开放水平，改变城乡二元经济与社会结构、推进和谐社会建设等方面进行制度创新，努力为贯彻落实科学发展观提供体制保障，为推动浦东在更高的起点上实现快速发展、加快上海“四个中心”建设提供强大动力，更好地发挥综合配套改革试点的示范带动作用。
　　2、坚持把整体设计与重点推进结合起来，在一些重要领域和关键环节率先取得突破
　　浦东综合配套改革试点涉及政府、社会、市场和企业改革等各个方面，是综合性的制度创新，既需要统筹兼顾、整体设计，又必须重点突破、协调推进。因此，浦东综合配套改革试点方案采取了“1＋1”的模式，即《总体方案》明确了改革的总体思路、战略目标和主要任务，努力体现对改革试点的整体考虑、系统设计和全面规划；《三年行动计划框架》确定近期推进的重点工作，通过聚焦重点、突破难点，以点带面、逐步深入，体现了重点突破、分步推进的可操作性。目前，浦东综合配套改革试点在一些重要领域已经取得了初步进展，《三年行动计划框架》确定的6个方面60项具体改革事项，70％已经展开。
　　3、坚持把依靠各方面支持与自主改革、自费改革结合起来，形成上下联动、合力推进的工作机制
　　国务院明确，浦东综合配套改革试点不给优惠政策，但国家一些重要改革试点项目可优先在浦东新区试行。上海市积极加强与国家有关部委的沟通，监察部、人事部、科技部、商务部、中国人民银行、银监会、保监会、国家外汇管理局、海关总署、知识产权局、国家质检总局等13个部门，在浦东新区开展了20多项改革试点。市各有关部门也把有关改革事项放在浦东先行先试，改革试点工作的合力进一步增强。
　　浦东综合配套改革试点已形成良好的推进态势，并且正在显示出一定的示范效应和引领效应，使浦东的集聚功能进一步增强，国内外大公司、大企业加快向浦东集聚。同时，浦东优先发展现代服务业和先进制造业，产业结构升级趋势更加明显。
　　（二）重点领域改革事项的进展情况
　　整个试点主要围绕“三个着力”、“两个聚焦”，有序推进。
　　1、着力转变政府职能，深化行政管理体制改革
　　主要推进创新政府管理体制，强化社会管理和公共服务职能，弱化微观经济管理职能，提高政府行政效能等四方面的改革。
　　（1）创新政府管理体制。核心是推进政府分级管理体制改革，探索建立互补型、高效率的行政管理体制。
　　在市级层面，进一步理顺市与浦东新区的事权关系，目前，根据市委、市政府的部署，市发展改革委与市各有关职能部门进行充分协商，在下放规划、财税、土地管理、环保市容、项目审批、社会事业发展等六个方面的管理权限上已形成了协调意见，已报经市政府党组会议审议通过。
　　在浦东新区层面，结合新区和乡镇、街道两级政府的职能转变，建立完善互补型、高效率的行政管理架构。一是积极稳妥地推进乡镇和街道行政管理体制改革。浦东新区在北蔡镇、唐镇率先开展本市乡镇机构改革试点。主要是精简政府内设机构，强化乡镇政府的社会管理和公共服务职能。目前，北蔡镇和唐镇行政机构分别由改革前的12个调整为7个。同时，在试点镇同步实施事业单位改革试点。二是探索街道管理体制改革试点。在东明路、浦兴路街道探索剥离经济管理职能，强化街道的城区公共服务和管理职能，对基层行政管理体制改革进行了有益的尝试。
　　（2）强化政府社会管理和公共服务职能。大力推进城市管理综合执法体制改革，强化综合执法体系建设，促进执法重心下移。浦东新区成立了城市管理行政执法局和六个功能区域的城管执法大队，统一行使市容市政、环境保护、城市规划建设管理、交通、卫生、文化市场、建制镇城市管理等方面的全部或部分行政处罚权，相应建立了城市网络化管理监督中心和指挥中心，形成城市管理的快速发现和快速处理机制。
　　积极推进社会事业改革。开展教育“管、办、评”联动改革试点，探索政府加强监管、委托管理、社会评估的管理新机制。开展以医保预付制为重点的社区医疗卫生服务改革，提高医疗质量，降低诊疗费用，探索解决“看病贵”的问题。
　　（3）弱化微观经济管理职能。浦东新区启动了第四轮行政审批制度改革，在进一步减少审批事项的同时，积极探索“一口式”综合审批、建设项目联合验收、企业年检申报备案等审批机制创新，进一步优化审批流程，提高审批效率。
　　大力推进政府与中介组织分开，培育和发展社会中介组织和行业协会。国家人事部已批准浦东开展允许人才中介机构外资控股试点。国家民政部同意浦东新区开展行业协会登记改革试点。
　　（4）提高政府行政效能。按照监察部依法行政监察试点的要求，浦东新区制定实施了《浦东新区行政效能投诉暂行办法》、《浦东新区行政首长问责暂行办法》、《浦东新区行政效能评估暂行办法》和《浦东新区行政审批电子监察暂行办法》等制度，通过建立体制内外的监督机制和评估机制，进一步提高政府行政效能。
　　在国家人事部的大力支持下，浦东新区积极开展聘任制公务员改革试点。同时大力推进财政收支分类管理改革，制订和实施《浦东新区绩效预算改革试点方案》，开展财政投资绩效预算改革试点。
　　2、着力转变经济运行方式，促进经济增长方式转变
　　主要是推进金融体制改革和创新、推进科技体制改革和创新和深化涉外经济体制改革等三方面改革。
　　（1）以陆家嘴金融贸易区为载体推进金融体制改革和创新。在中央金融监管部门的支持下，一些重要的金融改革和金融创新举措相继在浦东试点。主要包括：中国人民银行上海总部落户浦东，现已全面开始运作；经银监会批准，中国第一家货币经纪公司在浦东成立；全国首家信托登记机构上海信托登记中心在浦东设立。经国务院批准，上海金融衍生品期货交易所已正式挂牌；全球最大再保险市场机构英国劳合社的分支机构落户上海；上海石油交易所落户浦东并已开市；中国人寿资产管理公司已运用保险资金投资上海基础设施项目；国内首个租赁资产证券化项目在浦东试点。去年以来，又有70家中外资金融机构落户浦东，目前浦东金融机构总数达381家，其中外资金融机构196家，浦东陆家嘴金融贸易区已成为国内金融机构最密集、金融要素市场最完备的地区之一。
　　（2）以张江高科技园区为载体加快推进科技体制创新。科技部在浦东开展“火炬创新试验城区”试点，支持浦东在科技体制创新、科技成果产业化等方面率先探索。国家知识产权局在张江建设“国家知识产权试点园区”，推进知识产权保护、交易和服务制度创新。浦东新区率先开展了创业风险投资引导基金试点。同时，积极探索建立多层次、多渠道的风险投资退出机制。加快建设信用担保体系，加大财政支持力度，探索建立政府主导、社会参与、多种资金来源、多种组织形式的中小企业融资担保体系。大力推进科技创新公共服务平台建设，已先后建立了科技创新、人力资源、知识产权、投融资和信息服务等公共服务平台。建立完善科技中介服务体系，加大政府购买服务的力度，支持中介服务机构为浦东的企业提供各类专业服务。
　　（3）深化涉外经济体制改革。国家外汇管理局等部门在浦东率先开展跨国公司地区总部外汇资金管理方式改革试点，目前已有40多家企业和银行获准开展试点。在总结浦东试点经验基础上，国家外汇管理局又出台了《关于调整经常性项目外汇管理政策的通知》，将“简化非贸易售付汇手续”试点内容推广至全国，使浦东综合配套改革试点效应进一步放大。浦东新区积极配合海关总署等部门，积极深化“大通关”建设的调研。最近国家质检总局正式下发《关于支持上海浦东新区综合配套改革试点的意见》，出台了支持浦东先行先试的14条措施，进一步优化浦东的国际商务环境，提高浦东口岸的国际竞争力。针对发达国家服务业转移、服务外包领域迅速扩大的趋势，市政府制定了《关于鼓励服务外包发展的意见》，并把浦东作为重要的试点区域，浦东也正在积极细化完善鼓励服务外包的政策措施，探索开展服务外包试点，目前，国家商务部已同意在浦东建设国家级服务外包专业人才培训基地，商务部还将设立专项资金支持基地承接外包企业新聘人员的委托培训等业务。
　　3、着力改变城乡二元经济与社会结构，努力构建和谐社会
　　（1）打破城郊管理体制上的二元分割。浦东新区原来的管理机构是按照中心城区、郊区分别设置的，这种管理体制上的分割，一定程度上形成了中心城区、开发区与周边各镇在规划建设、产业发展、社会管理等方面的差距。浦东新区通过川沙镇与机场镇“撤二建一”的行政区划调整，成立川沙新镇，川沙功能区管委会与川沙新镇合署办公，进行“区镇合一”的管理体制尝试。新镇下设社区，社区设立社区委员会，实行镇直管社区的管理模式，对区域发展进行统一规划、统筹管理，为实现城郊一体化发展提供了体制保障。
　　（2）积极推进农村综合改革试点。选择张江功能区域作为新郊区试点，配套推进规划、建设、土地等领域的改革事项。推进村级“二合二分二集中”的综合改革试点：各村村委会和村集体资产分开，办公地点和公共服务设施集中。对村集体资产的管理和运作进行改革，实行“村有村用”、镇统一监管、村民决定使用的管理模式。
　　（3）打破城郊社会发展的二元分割。浦东新区实行了城郊基础教育和医疗卫生管理体制并轨，取消了义务教育阶段的学杂费，探索建立二、三级医院与社区卫生中心建立医疗联合体和“双向转诊”的运作机制，并在财力投入、硬件建设、人才培训等方面重点向郊区倾斜，促进城郊社会事业的均衡化发展。建立了城郊一体化的就业培训和服务体系，进一步扩大非农就业，促进农民增收。在社会保障方面，浦东基本建立城镇社会保险制度，将征地农民全部纳入小城镇社会保险，不断完善农村养老保险、农村低保和农村合作医疗制度，探索建立合理增长和统筹机制；实行外来从业人员综合保险，基本覆盖了各类从业人员。进一步完善财政转移支付机制，加大对郊区基础设施、公共服务设施建设支持力度，提高农民的生活质量。
　　浦东综合配套改革试点推进工作取得了积极进展，但还需要在“三个着力、两个聚焦”的关键环节上进一步加大推进力度，在改革试点推进中需要进一步加强整体统筹，力争取得实质性突破。
　　二、关于浦东新区综合配套改革试点下一步工作重点
　　浦东作为国务院首先批准的试点地区，必须继续加大推进力度，力争在一些关键领域率先取得突破，充分发挥先行先试的示范效应。下阶段浦东综合配套改革试点工作总的任务是，要继续认真贯彻落实好试点总体方案和三年行动计划所确定的各项改革工作。近阶段要着力推进以下六个方面的工作。
　　（一）在着力转变政府职能，深化行政管理体制改革方面，要研究形成深化浦东新区行政管理体制改革的具体方案，主要是加快推进政府职能转变，探索建立科学合理的政府组织机构体系；创新政府管理方式和管理机制，建立和完善科学民主决策机制；全面推进依法行政，加强行政监督和效能监察，推进公共服务体制建设。同时，在前期工作基础上，进一步完善市区两级管理体制，明确市与新区职责，赋予浦东新区更大发展自主权，推进形成条块互补、职能整合的政府分级管理体制。要进一步创新管理方式，深入推进第四轮行政审批制度改革，加快推进电子政务建设。
　　（二）在着力改变城乡二元经济与社会结构方面，要继续深入推进张江功能区域新郊区建设试点，积极探索新郊区建设中规划、土地、社会保障、集体经济资产管理体制等方面的改革试点。深入实施农民宅基地置换工作，加快推进环东中心村新农村建设综合示范试点工作。在推进试点的基础上，全面推行“村改居”（即村委会改居委会）工作。同时，要加快推进乡镇机构改革试点的有关工作。
　　（三）在着力转变经济运行方式，深化涉外经济体制改革方面，要积极推动市政府关于鼓励服务外包发展意见的各项政策落地，在从事服务外包的财务中心、培训中心等领域扩大外资准入和股权持有比例，进一步简化服务外包企业对外购付汇手续等方面在浦东先行试点，积极推动服务外包发展。加快口岸管理体制改革，完善“大通关”制度建设，积极争取海关总署、民航总局、公安部、质检总局等中央有关部门的支持，实现出口加工区等特殊监管区域的功能拓展和政策叠加；提出海关、边检、检验检疫申报单“三单合一”建议方案，争取在浦东先行先试，推进空港口岸旅客通关申报手续的简化；推进企业进出口“一单多报”和联网监管，扩大对外贸易企业的绿色通道。同时，要在国家有关部门的支持下，继续深化外汇管理体制改革。
　　（四）在以张江高科技园区为载体，推进科技体制改革和创新方面，要着力推进区域资本市场建设、构建多层次资本市场的建设，在争取国家有关部门的支持下，加快推进建立风险投资退出平台。要继续深入推进张江国家级火炬创新试验区和张江知识产权园区试点，推进科技体制创新，推进知识产权保护、交易和服务制度创新。
　　（五）在以陆家嘴金融贸易区为载体，推进金融体制改革和创新方面，进一步加快金融机构向浦东集聚。大力支持落户浦东的银行、保险公司、基金公司等金融机构，积极探索开展金融产品创新。要继续做好金融衍生品交易市场、再保险市场、资产证券化平台等各类要素市场建设和发展。推进上海石油交易所功能建设。
　　（六）在深化社会领域改革方面，要在整个新区全面实施面向广大群众的基本医疗服务体制改革。在社区卫生服务体系建设方面，要深入推进社区卫生服务中心医疗体制和运行机制综合改革。在纵向医疗服务联合体改革方面，主要是进一步做好郊区农村一、二级医疗机构整合工作，建立纵向医疗服务联合体，引导和推动优质医疗资源支持郊区农村。
　　同时，要深入开展调研，积极推进与改革试点相关的法制建设，为综合配套改革试点提供立法保障。
　　以上报告，请予审议。