——2006年9月27日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议上

上海市人大法制委员会副主任委员丁伟

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　市十二届人大常委会第二十八次会议对市人民政府提请审议的《上海市城市道路桥梁管理条例（修订草案）》（以下简称修订草案）进行了审议。常委会组成人员认为，为了加强城市道路管理，充分发挥城市道路功能，促进城市经济和社会发展，根据本市近年来在城市道路管理工作中出现的新情况、新问题，对1994年制定的《上海市城市道路桥梁管理条例》进行修订是十分必要的。同时，常委会组成人员对修订草案提出了一些修改意见。
　　会后，经主任会议决定，修订草案向社会公开征求意见，收到市民来电、来函、电子邮件共计31件，对修订草案提出了59条修改意见。8月16日，市人大法制委员会召开立法听证会，对修订草案中占用城市道路人行道设置设施的三个问题进行了听证。法制工作委员会还将修订草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体征求意见，并召开座谈会，分别听取了部分企业、专家和有关政府部门的意见。9月11日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员和市人大城建环保委员会的审议意见以及其他各方面提出的意见，对修订草案进行了审议。市人大城建环保委员会的有关同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：
　　一、修改情况
　　（一）关于修订草案的名称和调整范围。有的委员和市民提出，国务院《城市道路管理条例》（以下简称国务院条例）中，城市道路的概念包括道路、桥梁，而修订草案将城市道路、桥梁并列，不够妥当。有的专家提出，根据本市实际情况，隧道也应当包括在修订草案的调整范围之内。经研究，法制委员会认为，这些意见应予采纳。为此，建议将修订草案的名称修改为：上海市城市道路管理条例，并增加一条内容，明确城市道路的范围，即：“本条例所称城市道路包括市区和城镇范围内供车辆、行人通行的，具备一定技术条件的道路、桥梁、隧道及其附属设施。城市道路分为快速路、主干路、次干路和支路。”（修订草案修改稿第二条）
　　（二）关于城市道路规划编制问题。有的委员和部门提出，修订草案第六条关于规划编制的内容表述不够准确。经研究，法制委员会认为，根据城市规划方面的法律、法规，修订草案规定由市市政局编制城市道路方面的规划内容，作为城市综合交通规划的一部分，而城市综合交通规划再经过相应程序纳入城市总体规划，是恰当的。同时，修订草案规定的编制城市道路规划时应当配置路网等级和路网密度的内容，属于内部程序，可以不作规定。为此，建议删去修订草案第六条第二款，对第一款、第三款的表述作相应修改。（修订草案修改稿第五条）
　　（三）关于城市道路的设计、施工应当与城市景观相协调的问题。有的市民提出，修订草案第十条应当增加城市道路的设计、施工与城市景观相协调的内容。经研究，法制委员会认为，该意见应予采纳。为此，建议在修订草案第十条中增加相关内容。（修订草案修改稿第八条）
　　（四）关于城市道路信息管理设施建设和运用问题。有的代表提出，修订草案第十一条关于城市道路信息管理设施建设和运用的内容表述不够清晰，有些内容应当移至第三章养护和维修管理中。经研究，法制委员会认为，城市道路信息管理设施建设和运用是本次修订创设的内容，修订草案主要应当明确城市道路信息管理设施的建设要求和使用功能，有关信息采集、传输、分析等具体内容，可以不作规定；至于运用城市道路信息管理设施发现城市道路受损后如何处理的内容，已在修订草案第二十一条中有所体现。为此，建议对修订草案第十一条作相应修改。（修订草案修改稿第九条）
　　（五）关于立体交通设施建设问题。有的委员提出，修订草案第十三条关于立体交通设施建设的内容不够明确。经研究，法制委员会认为，根据本市实际，对新建的城市道路和已建的城市道路应有不同要求。为此，建议将修订草案第十三条第一款修改为两款，分别对新建的城市道路与已建的城市道路建设立体交通设施作出规定，同时删去与上位法重复的第三款。（修订草案修改稿第十一条）
　　（六）关于城市道路范围内限制行为和禁止行为的规定。城建环保委员会和有的委员提出，修订草案第二十四条、第二十五条对城市道路范围内的限制行为和禁止行为作了列举式规定，但是概念交叉，内容重复，建议修改。经研究，法制委员会认为，城市道路范围内的限制行为已经在修订草案的相应条文中作了表述，对国务院条例已经作了规定的禁止行为，修订草案可以不再重复。为此，建议删去修订草案第二十四条关于限制行为的规定；删去修订草案第二十五条中与国务院条例重复的内容，并作相应修改。（修订草案修改稿第二十条）
　　（七）关于挖掘城市道路的问题。有的委员提出，对于挖掘城市道路施工应当明确总量控制、减少开挖、及时修复的要求。有的单位和市民提出，市市政局应当将掘路控制总量、综合掘路计划定期公布。还有的委员提出，新路挖掘许可审批主体应当与国务院条例的规定保持一致。经研究，法制委员会认为，这些意见应予采纳。为此，建议对修订草案第二十九条作相应修改，明确掘路施工鼓励采用管线工程非开挖技术、市市政局定期公布掘路控制总量和综合掘路计划等内容（修订草案修改稿第二十三条）；在申请掘路施工的条件中增加应当提供掘路工程修复方案的内容，在掘路施工规范中增加及时修复城市道路的要求（修订草案修改稿第二十四条、第二十六条第四款）；明确新路挖掘许可由市市管处或者区、县市政工程管理部门提出初步审查意见，经市市政局审核，报市人民政府批准（修订草案修改稿第二十五条第一款）。
　　（八）关于人行道设施设置的规定。城建环保委员会和有的委员提出，修订草案第三十四条、第三十五条将占用城市道路人行道设置设施划分为社会公益设施、公共服务设施两种，是否科学建议研究。听证会上一些市民提出，人行道上设置的设施过多，修订草案中关于人行道通行宽度规定的标准过低。经研究，法制委员会认为，人行道是行人通行的重要设施，其主要功能在于满足行人通行和安全需要，对占用人行道设置设施应当严格管理，综合各方面意见，建议区分禁止占用、可以占用、限制占用等不同情形，作出具体规定：禁止擅自占用人行道设置各类设施；占用人行道设置交通标杆、路灯杆、电杆、消火栓、邮筒、废物箱、公交站牌的，由设置单位与市市管处、区县市政工程管理部门按相关规划和技术标准共同确定设置位置；需要占用人行道设置电话亭、书报亭、非机动车停放亭（点）、道路停车场计费表、流动厕所等设施的，应当经过许可，设置后的人行道通行宽度应当不小于一点八米；禁止占用宽度小于三米的人行道设置广告牌。相应的，将修订草案第三十三条、第三十四条、第三十五条、第三十六条修改合并为一条。（修订草案修改稿第二十七条）
　　（九）关于桥梁桥孔管理的规定。有的委员提出，修订草案第四十四条关于桥梁桥孔管理的内容过于简单，建议补充。经研究，法制委员会认为，桥梁桥孔的使用应当限定用途，并保证桥梁的安全。为此，建议在修订草案第四十四条中增加相关内容。（修订草案修改稿第三十五条）
　　（十）关于法律责任问题。城建环保委员会和有的委员提出，修订草案法律责任与行为规范的对应性不强，处罚标准表述不够严密，对管理部门不履行法定职责的法律责任未作规定。有的委员提出，修订草案中有些禁止行为其他法规规定由相关部门予以处罚。有的专家和市民提出，修订草案法律责任中有不少责令“承担代为清除费用”的内容，法规中直接规定代为清除是否妥当，建议研究。经研究，法制委员会建议：
　　1、对上位法已有处罚规定的，修订草案可以不再重复。为此，在法律责任中增加一条一般规定，即：“违反本条例的行为，法律、行政法规有处罚规定的，从其规定。市市政局可以委托市市管处实施有关行政处罚。”（修订草案修改稿第四十条）
　　2、对违反修订草案新设定的义务，如违反架空线管理的行为，包括架空线应当埋设入地而拒不埋设入地的、架设临时架空线未备案的、未在规定期限内拆除临时架空线的，增加规定相应的处罚。（修订草案修改稿第四十一条）
　　3、对其他法规有处罚规定的，规定由相关部门依照其他法规予以处罚。（修订草案修改稿第四十二条第二款）
　　4、对可能损害城市道路的行为进行梳理，增加对未按照技术规范和规程施工及擅自依附桥梁、隧道架设管线行为的处罚，并分项予以表述。（修订草案修改稿第四十三条）
　　5、对管理部门工作人员违法行为处理的规定予以细化，并分项表述。（修订草案修改稿第四十四条）
　　6、慎重规定代为清除这一行政强制执行措施，删去修订草案第五十二条、第五十四条中“承担代为清除费用”的内容。（修订草案修改稿第四十二条、第四十三条）
　　（十一）关于行政许可的有关问题。城建环保委员会和有的委员提出，根据行政许可法的规定，设定行政许可应当规定许可的实施机关、条件、程序、期限，修订草案中的几项行政许可表述缺少相应的规定，建议补充、完善。经研究，法制委员会认为，修订草案对几项行政许可的实施机关、条件等已经作了规定，可以增加行政许可期限的规定，以方便许可申请人。至于行政许可程序，可以按照行政许可法的一般规定执行。为此，建议在相关条款中补充行政许可期限的规定。（修订草案修改稿第十三条、第二十一条、第二十七条、第三十条、第三十二条、第三十四条）
　　（十二）关于与上位法重复的问题。有的委员提出，修订草案部分条款与国务院条例重复，还有部分条款的内容不属于本条例调整范围，建议予以删除。经研究，法制委员会建议，删去修订草案中与国务院条例内容重复或者不属于本条例调整范围的第三条、第四条、第九条、第十五条、第十六条、第二十三条、第二十八条、第四十九条、第五十一条、第五十三条、第五十五条、第五十六条、第五十七条以及有关条文的部分款项。
　　此外，对修订草案的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。
　　二、需要说明的问题
　　（一）关于管理部门和被授权组织的表述问题。有的委员提出，政府部门的职责和名称在体制改革中常有变动，修订草案对管理部门、被授权组织的表述宜采用虚写方式。经研究，法制委员会认为，地方性法规中对管理部门和被授权组织的表述一般应当采用虚写方式，但如果采用虚写方式易造成误解的，则应当采用实写方式。由于市政管理涉及道路、桥涵、防洪、排水、污水处理、路灯等方面，涵义较为广泛，并且由多个部门分别管理，市市政局和市市管处只负责其中一部分事项的管理，如果虚写，与其他相关部门、机构难以区分，容易引起管理相对人对管理主体认识的混淆。为此，建议对修订草案第五条管理部门和被授权组织的表述不作修改。（修订草案修改稿第四条第一款）
　　（二）关于授权市市管处实施行政许可和行政处罚问题。有的委员提出，修订草案规定市市管处既有审批权又有处罚权，不尽妥当。经研究，本市城市道路管理中共有八项行政许可，由市市管处具体负责实施的有七项。这些行政许可，如占路、掘路、桥梁安全保护区域内作业、超限车辆过桥等，技术性较强，且大都需要现场实地查看。同时，每年的许可数量也比较大，据统计，去年由市市管处具体实施的路政许可就有二千二百多项。行政处罚实行城市管理相对集中处罚权后，地面道路的行政处罚权基本由各区城管大队实施，高架道路、越江设施等快速路及其安全保护区的行政处罚权仍由市市政局的所属机构实施。因此，法制委员会认为，为了便于管理，修订草案授权市市管处实施行政许可同时授权其实施行政处罚是必要的，建议对修订草案中的相关内容不作修改，并建议市市政局加强对市市管处的工作监督，保证其依法履职。
　　（三）关于掘路施工前由建设单位查明地下管线情况的问题。有的委员提出，地下管线应当由市市政局统一管理，修订草案规定在挖掘城市道路施工前，由建设单位查明地下管线情况的要求不够妥当。经研究，法制委员会认为，上海城市道路管线的历史变迁复杂，产权主体多元，市市政局有统一协调的职责，但在挖掘城市道路时，建设单位有义务查明管线情况，以避免损害。为此，建议对此不作修改。（修订草案修改稿第二十六条第二款）
　　法制委员会已按上述意见对修订草案作了修改，提出了修订草案修改稿。
　　修订草案修改稿和以上报告，请予审议。