——2006年6月21日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

上海市人大城市建设环境保护委员会委员李志强

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　市人大城建环保委员会收到市人民政府提请市人大常委会审议的《上海市城市道路桥梁管理条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》）及其说明后，召开了座谈会，听取了部分市人大代表、相关政府职能部门、区市政工程管理部门，以及有关法律和市政、交通方面的专家、学者的意见和建议，并组织了由常委会组成人员参加的对《条例（修订草案）》的解读。2006年6月5日，城建环保委员会召开第二十二次会议，对《条例（修订草案）》及其说明进行了审议。现将审议意见报告如下：
　　委员会认为，1994年8月25日市人大常委会审议通过的《上海市城市道路桥梁管理条例》（以下简称《条例》），为推动和保障本市城市道路桥梁的建设和管理发挥了积极的作用。但是，随着社会经济和城市建设的不断发展、城市道路桥梁设施供给与交通需求增长的矛盾日益加剧、有关行政法律制度的不断健全、政府职能的进一步转变，《条例》的部分内容已不适应新的管理模式和管理要求。为了更好地发挥城市道路桥梁为交通服务的主要功能，提高城市道路桥梁管理水平，促进本市社会和经济发展，根据上海的实际情况，对《条例》进行修订是非常必要和紧迫的。
　　《条例（修订草案）》在总结《条例》实施十多年经验的基础上，结合本市城市道路桥梁的管理现状和发展趋势，对临时占路等六项许可制度予以保留，将架空线暂不入地的许可上升为地方性法规，进一步严格人行道设置设施的管理，并增加了城市道路桥梁信息管理、临时占路和掘路施工总量控制等新内容。委员会认为，《条例（修订草案）》的内容基本可行，可以提请本次常委会会议审议，同时提出以下意见和建议。
　　一、关于行政许可
　　按照《行政许可法》第十八条规定“设定行政许可，应当规定行政许可的实施机关、条件、程序、期限”。但是，《条例（修订草案）》中，除关于掘路施工许可的设定符合许可设置的要件外，其他几项许可表述都缺少相应的规定。因此，建议按照《行政许可法》的要求，予以补充、完善。
　　二、关于城市道路、桥梁范围内的限制行为和禁止行为
　　《条例（修订草案）》第二十四条、第二十五条分别规定了城市道路、桥梁范围内的限制行为和禁止行为，这两条规定存在着一些问题：一是在表述上，没有穷尽所有限制行为和禁止行为。如第二十四条第（三）项只规定限制超过城市桥梁限载标准车辆上桥行驶，而未涉及同样适用超限车辆通行许可的道路，又未考虑到限高、限宽、限长等因素。二是在行为设定上，将不属于市政工程管理部门处罚职权范围内的违法行为，如“偷盗……道路附属设施”，也纳入《条例（修订草案）》调整范围。三是限制行为和禁止行为概念有交叉，如第二十四条第（五）项“占用”与第二十五条第（十）项“损害、侵占”的概念不明确；等等。因此，建议对第二十四条和第二十五条的内容进行梳理、修改。
　　三、关于占用城市道路人行道设置设施管理
　　《条例（修订草案）》第三十四条和第三十五条根据性质的不同，将占用城市道路人行道的设施划分为公益设施和公共服务设施，并加以分类管理。委员会认为，这一规定是可行的，但是，由于公益设施和公共服务设施的划分缺乏严格的标准，并且不同归类又导致不同的管理方式。因此，《条例（修订草案）》将电话亭、出租车扬招牌、道路停车场咪表等列入公益设施是否科学，需要进一步研究。
　　四、关于法律责任
　　《条例（修订草案）》法律责任一章的内容较为充实和详尽，但是存在以下问题：一是行为规范和法律责任的对应性不强，例如，对违反第十二条建设单位未在道路交叉口设置管线过路预埋管道的行为，没有设定相应的行政处罚。二是处罚标准表述不严密，如第五十三条第（二）项规定，超面积、超期限占用城市道路的，对超出部分按照每平方米每日处以罚款，从条文的表述上看，法规只对既超面积又超期限的占路行为有处罚标准，而对只超面积或者只超期限的占路行为，没有相应的处罚标准，这与只要超面积或者超期限的，都要处罚的立法原意不相符合。三是行政部门自由裁量权过大，如第五十二条将具有不同性质、不同危害程度的禁止行为和限制行为，都设定了相同的处罚种类和标准，缺乏针对性。四是对行政管理相对人设置了大量的行政处罚，对行政管理部门不履行法定义务、法定职责所应承担的法律责任并未作出规定。因此，建议对这一章中有关条文作进一步修改、完善。
　　五、其他
　　《条例（修订草案）》所规定的内容覆盖了城市道路、桥梁管理的方方面面，但有的管理内容不属于本条例的调整范围，如道路停车场设置和管理、户外广告牌设置等，建议删除。
　　此外，委员会认为，《条例（修订草案）》中一些条序和结构需要进行调整，一些条款内容表述需要更为精确、简洁，一些用词、用语需要进一步予以规范，如，目前本市已不存在“专线客运车”，“中心镇”的定义已改为“新市镇”等等。
　　以上报告，请予审议。