——2006年6月21日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议上

上海市市政工程管理局局长黄融

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市人民政府委托，就《上海市城市道路桥梁管理条例（修订草案）》（以下简称《条例（修订草案）》），作如下说明：
　　一、修订的必要性
　　1994年8月25日，市十届人大常委会审议通过了《上海市城市道路桥梁管理条例》（以下简称《条例》）。《条例》的颁布实施，改变了本市城市道路、桥梁管理长期以来无法可依的状况，对城市道路、桥梁的依法管理起到了积极的作用，同时也对城市道路、桥梁的发展产生了重大的影响。截至2005年底，本市城市道路总长度已由“九五”期末的3674公里增加至4117公里，道路总面积由6153万平方米增加至7704万平方米；初步形成了内外环线间的“环、射加网格”的布局，建成了中心城“申”字型高架道路和“三纵三横”的立体道路交通网络。城市快速路和主干路的骨干功能进一步强化，越江跨河设施进一步完善，缓解了交通拥堵状况，促进了南北联通、东西互动。
　　近几年来，随着社会经济和城市建设的不断发展，本市城市道路、桥梁管理工作中出现了一些新情况和新问题，主要表现在以下几个方面：一是交通需求增长与城市道路、桥梁设施增长之间的差距加大。城市道路、桥梁设施供应不断增加，但是经济和社会的发展带动城市交通需求增长更加迅猛，本市机动车总量从1995年的55.5万辆增加至2005年底的210多万辆。城市道路、桥梁设施供应与交通需求增长之间的差距进一步加大，再加上路网结构尚不够合理等因素影响，本市城市道路、桥梁的交通拥堵问题仍未得到解决，高架道路以及大桥、隧道拥堵情况还较为突出，交通排堵保畅已成为当前市民十分关心的一个话题。二是占用和挖掘城市道路的需求进一步增加。城市建设力度不断加大，占用和挖掘道路的需求随之增加，主要包括管线施工、轨道交通建设项目以及道路、桥梁本身的新建、改建和扩建项目施工等，加上道路、桥梁日常养护和维修等也产生了大量占用或者挖掘道路、桥梁的需求。据市市政局统计，近几年每年因建设工程施工需要并纳入计划的掘路约1000项，因道路、桥梁养护和维修以及抢修管线等所产生的未列入计划的掘路多达4000余项。仅2005年因建设工程施工、沿街建筑物（构筑物）维修以及举办重大活动等临时占用道路的就达5.5万多平方米，大型掘路累计长度达到了35万多米。如此大量的临时占路和掘路使得城市道路、桥梁设施的供应与交通需求之间的矛盾更加突出。三是占用人行道设置交通标杆、邮箱、电话亭、非机动车辆停放亭（棚）、牛奶亭、书报亭、流动厕所等设施的现象越来越多。由于缺乏统一、有效的管理规范，有些路段的设施已经处于过度设置和无序状态，这些行为严重降低了人行道的通行能力，也严重影响了城市的有序、整洁和美观。
　　有鉴于此，为了更好地发挥城市道路、桥梁为交通服务的主要功能，并不断促进本市社会和经济的发展，有必要对《条例》进行修改、补充和完善。
　　二、《条例（修订草案）》起草的主要经过
　　根据市人大常委会的立法计划，市市政局于2002年12月成立了《条例》修改起草小组，着手《条例》修改的各项准备工作，积极开展本市城市道路、桥梁现状调研，并通过座谈会的形式听取了多方的意见和建议。经多次修改，最终确定了《条例（修订草案）》的内容。
　　2004年8月，《条例（修订草案）》上报市政府后，市政府法制办即会同市市政局对《条例（修订草案）》进行研究和修改，先后征求了各区（县）政府和相关管理部门的意见。针对部分重要问题，还召开了专家论证会进行论证。期间，还与市人大城建环保委、市人大常委会法工委多次沟通。在此基础上，经反复修改和完善，形成了目前的《条例（修订草案）》。
　　三、《条例（修订草案）》主要问题的说明
　　（一）关于授予上海市市政工程管理处部分行政许可权和行政处罚权问题
　　上海市市政工程管理处（以下简称市市管处）是隶属于市市政局的行政事业性单位。它的主要职责是依据1996年市政府批转的《关于进一步下放市政设施管理事权的意见》中明确赋予市市管处的管理和监督职责，但现行的法律、法规并没有对此作明确规定。另外，《条例》已授权市市政局所属的路政管理机构行使部分行政处罚权，根据上海市机构编制委员会印发的《关于同意建立上海市城市路政管理大队的通知》（沪编〔1996〕313号），上海市城市路政管理大队（以下简称路政大队）与市市管处属于“两块牌子、一套机构”。因此，为进一步提高行政管理效率和理顺管理体制，明确并强化市市管处的管理和监督职能，将部分行政许可权和行政处罚权一并授予市市管处行使是必要的。同时，《条例（修订草案）》将行政处罚权授予市市管处后，路政大队将不再行使行政处罚权。鉴此，按照《行政许可法》和《行政处罚法》的要求，《条例（修订草案）》对此加以明确，规定市市政局所属的市市管处具体负责本市城市道路、桥梁具体管理，并依照条例的授权实施部分行政许可和行政处罚。
　　（二）关于城市道路、桥梁规划的编制和协调
　　城市道路、桥梁规划的编制和实施是实现道路交通功能、适应交通需求的前提，对从源头上缓解交通拥堵起着重要作用。为此，针对城市道路、桥梁路网结构尚不够合理的现状，并按照现有的规划管理制度，《条例（修订草案）》明确强调了市市政局应当组织编制城市综合交通规划中的城市道路、桥梁规划。综合交通规划经市规划管理部门综合平衡并报市人民政府批准后，纳入城市总体规划。同时，对编制规划提出了具体的要求，即合理配置路网等级和路网密度。
　　另外，为了更为有效地保证规划之间的协调性，《条例（修订草案）》明确规定编制控制性详细规划时，应当与城市道路、桥梁规划相衔接。同时，在审批时增加了政府机关之间的征求意见环节，要求市规划管理部门在审批控制性详细规划时，征求市市政局的意见。（见《条例（修订草案）》第六条）
　　（三）关于城市道路、桥梁信息管理设施
　　城市道路、桥梁信息管理设施是指为了城市道路、桥梁更好地适应交通需求，由相关信息采集、传输、监控、发布设施等构成的管理设施的总称。它对于及时反映城市道路、桥梁设施现状以及对交通需求的适应度，挖掘现有城市道路、桥梁潜力，最大限度发挥其使用功能将起到重要的作用，同时也为城市道路、桥梁的日常维护以及进一步路网改善、交通政策的制定提供了科学依据。目前，本市城市道路、桥梁信息管理设施在中心城快速路以及中心城地面道路的主干路与主干路交叉口、主干路与次干路交叉口已基本建成并运行，该设施的运行实践表明其对于有效诱导交通流向，提高道路、桥梁通行能力起到了重要作用。因此，《条例（修订草案）》明确建设单位应当同步建设城市道路、桥梁信息管理设施。但考虑到同一时期在所有路段建设该设施的工作量及成本较大，而且从管理需求上看，也并非每个路段都需要建设该设施。鉴此，《条例（修订草案）》规定新建、改建、扩建城市快速路、主干路、次干路时，应当同步建设城市道路、桥梁信息管理设施，并授权市市政局对此作具体、细致的规定，以增加可操作性。（见《条例（修订草案）》第十一条）
　　（四）关于交通排堵保畅日常管理措施
　　为尽可能减少城市道路、桥梁施工以及临时占用或挖掘道路对交通的影响，缓解交通的拥堵，充分考虑现阶段的各项措施的可行性和操作性，《条例（修订草案）》从以下几个方面作了规范：
　　1、设置过路预埋管道，以减少道路交叉口反复开挖。城市道路交叉口的开挖，对相交两条道路的交通都将产生很大的影响。为此，《条例（修订草案）》充分考虑了设置过路预埋管道的成本及操作性等因素，明确了新建城市快速路、主干路、次干路时，建设单位应当在道路交叉口同步设置管线过路预埋管道。同时，要求除因尚未设置过路预埋管道或技术等原因无法实施的以外，地下管线穿越城市道路施工时，应当通过预埋管道铺设。（见《条例（修订草案）》第十二条）
　　2、城市主干路扩建施工过程中不减少机动车道数量。城市主干路在整个路网结构中是交通较为繁忙的路段，这一路段一旦减少车行道数量进行施工，极易造成或加重该路段及周边道路的交通拥堵。而且现实中对城市主干路扩建施工过程中不得减少原有机动车道数量已经进行了一定的实践，也取得了良好的效果。因此，《条例（修订草案）》明确规定城市主干路扩建施工过程中，应当不减少原有机动车道数量。（见《条例（修订草案）》第十四条）
　　3、对临时占路和掘路进行总量控制。按照《行政许可法》的精神，也为了更加有效地控制临时占路和掘路行为，《条例（修订草案）》明确要求市市管处或者区、县市政工程管理部门应当按照临时占路控制总量和掘路控制总量进行临时占路和掘路审批，并由市市政局确定并公布临时占路控制总量和掘路控制总量。（见《条例（修订草案）》第二十六条、第二十九条、第三十条）
　　4、优先安排综合掘路工程，推进管线非开挖技术施工。综合掘路工程是将需要开挖的同一区域城市道路以及各类地下管线同期安排施工的工程；非开挖技术则是在不开挖或者少开挖路面的情况下，采用顶管方式进行地下管线的敷设、修复和更换。二者的目的均在于在满足施工需求前提下尽可能地减少路面开挖。因此，《条例（修订草案）》对优先安排综合掘路工程和推进管线工程的非开挖技术施工做了明确规定。（见《条例（修订草案）》第二十九条）
　　另外，《条例（修订草案）》还明确了在施工期间，施工单位有配备交通疏导人员的义务，同时规定城市道路的横向掘路及城市道路、桥梁的养护、维修作业应当避让交通高峰时间，从而保障行人和车辆的通行。（见《条例（修订草案）》第二十二条、第三十二条）
　　（五）关于架空线管理
　　架空线是指架设在城市道路上空的线缆，包括高（低）压输配电线路、信息传输线路、电车供电馈线等。为了加强对本市城市道路架空线管理，充分利用城市道路地下空间，改善城市市容环境，市政府已于2001年通过了《上海市城市道路架空线管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》自颁布实施以来，已取得了良好的效果。随着《行政许可法》的颁布，2004年6月，市十二届人大常委会第十三次会议审议决定，确认了《办法》设定的“城市化地区因地下管位等原因无法埋设入地的架空线暂时予以保留的审批”事项继续实施。该项许可的继续实施，对于本市建立有效的架空线入地整治和管理秩序，推进架空线入地规划与计划的落实发挥了重要的作用。据此，依照《行政许可法》的要求，《条例（修订草案）》明确规定本市中心城、新城、中心镇范围内的城市道路上不得新建架空线。前述范围内的城市道路扩建、改建、大修时，沿途架空线应当同步埋设入地，但因地下管位等原因无法埋设入地，需暂时予以保留的，须经市市政局审核同意。如果因建设工程施工或者举办活动等原因需要架设临时架空线的，须经备案。对于架空线管理的其他内容，由于在《办法》中已有具体规范，为此，《条例（修订草案）》不再作重复规定。（见《条例（修订草案）》第十七条）
　　（六）关于占用城市道路人行道设置设施的管理
　　据市市政局统计，目前占用城市道路人行道设置的设施有交通标杆、路灯杆、邮筒、废物箱、电话亭、牛奶亭、彩票亭、治安亭等二十多种，其中仅亭和棚占路至2004年底已达到5.3万多处。不可否认，上述有些公共设施的设置为更好发挥道路功能和方便百姓生活起到了重要作用，但有些路段的设施设置已经趋于无序和过度，严重影响了道路本身的通行能力。公共设施自身具有一定的社会服务功能与价值，但是作为依附于人行道设置的公共设施必须首先以行人通行畅通为前提。因此，《条例（修订草案）》综合考虑人行道行人的通行功能和人行道上公共设施的服务功能等因素，并根据设施性质的不同，对占用人行道设置设施的行为分类加以严格管理：第一，明确禁止擅自占用城市道路人行道设置各类设施，并要求设置设施应确保行人通行和安全。第二，对于交通标杆、路灯杆、电杆、消火栓、邮筒、废物箱、电话亭、公交站点（牌和亭）、出租车扬招牌和道路停车场咪表等社会公益设施，由于其本身具有公益性质，为此，规定设置单位应当按照各自的行业设置规划进行设置，并应当在设置前征求市市管处或者区、县市政工程管理部门的意见，共同确定设置位置。但如果城市道路人行道宽度小于1.5米的，则只能设置交通标杆、路灯杆、电杆、消火栓4类设施。另外，要求设置单位在城市道路、桥梁新建、改建、扩建时，同步设置上述10类设施。第三，对于其它各类设施，原则上均要求其在城市道路外设置。但考虑到目前客观存在部分公共服务设施确需在城市道路人行道上设置的情况，《条例（修订草案）》增设了一项行政许可，即需要经过市市管处或者区、县市政工程管理部门的批准,并明确必须要在宽度大于3米的城市道路人行道上设置，且应确保设置后城市道路人行道的通行宽度不低于1.5米，以严格控制设置行为。
　　占用城市道路人行道设置各类设施，一方面要符合其各自行业要求和技术规范，另一方面还要符合城市道路管理的要求和标准，为此，《条例（修订草案）》对此作了明确规定，并授权市市政局制定《上海市城市道路人行道设施设置准则》，以加强对占用城市道路人行道设置设施行为的管理。（见《条例（修订草案）》第三十三条、第三十四条、第三十五条）
　　《条例（修订草案）》及以上说明，请予审议。