——2007年4月25日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十五次会议上
上海市人民政府法制办公室主任 徐强

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市人民政府委托，就市人民政府提请市人大常委会审议的《关于促进和保障浦东综合配套改革试点工作的决定（草案）》（以下简称《决定（草案）》），作如下说明：
　　一、制定《决定（草案）》的必要性
　　国务院批准上海浦东新区进行综合配套改革试点，是在我国改革进入攻坚的关键时期，为进一步推进和深化改革而进行系统的先行先试、积累经验的一项重要战略部署。1990年以来，浦东的开发开放实
　　现了高起点、跨越式的发展；这次把浦东新区作为国家综合配套改革试验区，是在更高起点、更大范围、更高层次上的制度创新和先行先试。
　　注重在法制轨道上进行改革，这是浦东前一轮开发开放的基本经验。市人大常委会通过的《上海市外高桥保税区条例》等地方性法规、国务院有关部门发布的《上海浦东外资金融机构经营人民币业务试点
　　暂行管理办法》等规章以及市政府颁布的《上海市鼓励外商投资浦东新区的若干规定》、《上海市鼓励外地投资浦东新区的暂行办法》等规章，充分发挥了法制对于浦东改革创新的支持保障作用。按照国务院
　　“一个指导思想、十项任务、三个着力、四个结合”的总体要求，这次浦东综合配套改革试点，其重在改革制约经济社会发展的体制机制、为现代化建设创造良好的体制环境。这就要求我们继续坚持“浦东开
　　发开放、法制先行”的经验，协调好改革与法治之间的关系，在符合法律精神和原则的前提下进行改革，在法治框架内进行改革，依法有序地进行改革。
　　为浦东综合配套改革提供法制保障的工作，地方层面主要是由市人大常委会通过有关授权决定以及市政府制定有关浦东综合配套改革的规章予以具体授权。《关于促进和保障浦东综合配套改革试点工作的
　　决定》的制定，是在市人大常委会权限范围内，赋予浦东综合配套改革实施的有关制度措施可以变通执行地方性法规的有关规定，以及对法律、法规未作规定且属于本市地方性法规权限范围的事项授权进行
　　先行先试，以支持、促进、引导和规范浦东综合配套改革，为浦东综合配套改革突破体制性障碍和先行先试提供法制保障。
　　二、《决定（草案）》的办理经过
　　2006年3月，根据市委常委会和市人大常委会的意见，探索用地方立法为浦东综合配套改革试点提供法制保障，被列入市人大常委会2006年立法计划的工作之一。为了做好前期调研论证工作，2006年上
　　半年，浦东新区政府对浦东综合配套改革涉及的法制保障问题开展了调研。7月，围绕浦东综合配套改革试点中遇到的各类问题，在认真分析调研结果的基础上，初步理出浦东综合配套改革试点中所遇到问
　　题的关键点，在此基础上，形成了《决定（草案）》。
　　在《决定（草案）》起草过程中，市政府法制办和浦东新区法制办就《决定（草案）》主要内容向市人大常委会法工委进行了沟通，并多次进行修改，形成目前的《决定（草案）》。
　　三、《决定（草案）》主要问题的说明
　　（一）关于在法定权限范围内授权浦东综合配套改革变通执行地方性法规和先行先试的问题
　　浦东综合配套改革试点，首先要遵循法律原则，需要制定、修订或者废止相关的地方性法规的，一般应当由市政府向市人大常委会提出议案，由市人大常委会制定、修订或者废止相关地方性法规。考虑
　　到通过正式程序制定、修订或者废止相关地方性法规需要具备一定条件，等待时机成熟，而浦东综合配套改革试点立足于改革创新和探索试验，且在局部区域试行，需要在正式制定、修订或者废止相关地方
　　性法规之前实施。因此，《决定（草案）》赋予市政府和浦东新区政府在浦东综合配套改革试点中对本市地方性法规予以变通：
　　一是根据综合配套改革试点的需要，在遵循国家法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，对地方性法规的相关具体规定作变通执行。基于改革现行行政管理体制、经济运行方式、城乡二元经
　　济与社会结构，往往涉及对深层次体制性障碍的突破，需要由市人大常委会授权，在浦东综合配套改革试点过程中实施的制度措施，可以对地方性法规现行具体规定进行变通执行。对地方性法规现行具体规
　　定进行变通执行，主要包括对法规规定的行政许可审批事项予以改革和精简、合并，对行使行政管理包括行政执法职责的主体予以优化配置和调整。
　　二是对法律、法规未规定的事项先行先试。基于行政管理体制改革和构建符合社会主义市场经济发展要求的新体制的需求，对法律、法规未作具体规定且属于制定地方性法规权限范围的事项，通过市人
　　大常委会作出决定，授权市政府和浦东新区政府在浦东综合配套改革中可以在遵循国家法制统一原则和本市地方法规基本原则的前提下制定相关规定先行先试。
　　为了保障对授权的正确运用，《决定（草案）》在赋予浦东综合配套改革试点中变通执行地方性法规的具体规定和先行先试的同时，提出两个方面的要求：一是浦东综合配套改革的相关制度措施，应当以
　　市政府或者浦东新区政府制定、修订或者废止相关文件的形式，作为变通执行和先行先试的依据。具体实施中，应当根据不同事项按照市政府和浦东新区政府的各自职权范围确定文件制定主体。二是为落实
　　《决定（草案）》对浦东综合配套改革的引导、规范作用，从实体内容上对变通执行和先行先试的原则作了限定。变通执行和先行先试的相关制度安排，应当符合我国政府职能转变的方向，把政府不该管的事
　　项交还给企业、市场和社会，推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，同时更加注重履行公共服务和社会管理职能；要符合改革行政管理体制和创新管理方式的方向，完善对政府行为的保障和约束
　　的公共财政体制，要精简机构和人员而不是增加或者变相增加机构队伍，履行职能应当符合合法、合理、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的原则；要符合完善社会主义市场经济体制的要求，遵循公
　　民、法人或者其他组织自主优先、市场优先、社会自律优先的原则。就变通执行和先行先试的事项，不得增设行政许可、行政收费，也不得给公民、企业增加其他额外负担和义务。
　　（二）关于本市各级国家机关对浦东综合配套改革予以支持保障的问题
　　浦东综合配套改革采取的相关制度措施具有试验性，相当一部分的制度措施是以市政府、浦东新区政府制发的文件为依据的。为了保证相关的改革措施得以顺利推行，需要本市各个国家机关包括司法机
　　关给予支持和保障。为此，《决定（草案）》对本市各级国家机关依法支持和保障浦东各项改革创新作了原则规定。
　　《决定（草案）》及以上说明，请予审议。