上海市人大内务司法委员会

　　从2005年开始，本市公安机关根据中央政法委的统一部署，开展了为期三年的“规范执法行为，促进执法公正”的专项整改活动(以下简称专项整改活动)。为了全面了解本市公安机关开展专项整改活动的情况，进一步促进公安机关规范执法行为，提高依法行政水平，更好地维护社会和谐稳定，市人大常委会决定于2007年6月听取和审议市人民政府关于本市公安机关开展专项整改活动情况的专项工作报告。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》和《上海市人大常委会主任会议关于贯彻实施监督法的若干意见》的有关规定，按照《上海市人大常委会2007年度工作要点》的要求，市人大内务司法委员会于2007年3月开始，对本市公安机关的专项整改活动开展了调研，现将调研情况报告如下：
　　一、调研活动的简要情况
　　本次调研活动从2007年3月下旬开始至6月上旬，历时2个多月，分为调研准备、调研实施和调研总结三个阶段。为做好调研活动的组织工作，市人大内司委在常委会的领导下，组成了由全体委员和10位市人大代表参加的调研组，制订工作计划，将公安工作中与人民群众联系比较密切的派出所和交警部门及其民警的执法情况作为调研重点。调研中我们注意做好以下几个方面的工作：1、培训先行。在调研活动正式开始前，市人大内司委对参加调研的主要人员开展了培训，集中学习相关的法律法规，了解本次调研活动的目的、重点和方法，并由市公安局相关业务部门介绍执法工作的规范化要求。有关区县人大常委会也分别对参与调研的人员开展了培训，从而为调研工作的开展打下了基础。2、明察暗访。在调研活动中，我们既采取组织视察、实地考察等明察方式，又有计划、有重点地采用临时抽查、随机访谈、虚拟警情等方式进行暗访。期间，市和区县各调研组先后对市公安局教育培训基地和浦东、黄浦、卢湾、静安、虹口、杨浦、徐汇、长宁、闵行、松江等十多个区的基层派出所、交警支队及其行政事务接待点（以下简称“窗口”单位）进行了102次视察和检查，其中明查36次、暗访66次。6月7日下午，龚学平主任等部分市人大常委会组成人员，还对本市公安机关开展教育培训和交警文明示范建设的情况进行了视察。3、点面结合。调研活动采取听取汇报、召开从事行政审判工作法官、律师、行政管理相对人座谈会等方法，了解公安机关执法的总体情况，还采用旁听法院庭审、信访督办、分析具体案例等方法掌握更多的资料。调研期间，市和各区县调研组共召开各种类型座谈会55次，旁听法院庭审22次，并听取了市公安局对1件信访事项的调查处理情况汇报。4、上下联动。为了进一步扩大监督的覆盖面，市人大内司委在按照“小型分散”的原则组成4个调研小组的同时，还采取上下联动的方法，委托11个区县人大常委会内司工委开展同步调研。有的区还结合自身工作采取了发放问卷调查表等一些有特色的工作方式，使调研了解的情况更为全面，扩大了调研的影响面和参与度。
　　二、本市公安机关在开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动中取得的成效
　　通过调研，我们感到，本市公安机关高度重视专项整改活动，认真查摆存在问题和薄弱环节，采取积极措施，落实各项整改措施，并把专项整改活动与队伍正规化建设、党风廉政建设、“大练兵”活动、“三基”建设（抓基层、抓基础、苦练基本功）等工作有机结合起来，不断推进专项整改活动的深入开展，在提升公安机关及其民警的执法规范、执法水平、执法能力和执法形象等方面取得了一些比较显著的成效：
　　（一）注重制度建设，强化执法规范
　　各级公安机关能够坚持把建设与完善执法制度作为专项整改活动的核心，以构建上海现代警务机制为目标，以保证法律正确实施为抓手，努力完善各项执法制度和机制，保障执法权正确有效行使。市公安局进一步细化了《上海公安机关领导干部逐级负责制暂行规定》，制定了《上海公安机关领导干部逐级负责制实施细则（试行）》，严格实行领导干部逐级执法负责制。市公安局还探索依托和运用现代科技手段，促进各项制度的落实。通过推行一线交警和巡逻民警携带录音笔执勤和在公安服务“窗口”、候问室等安装声像监控系统等方法，实现对一线民警执法、办事的监督，提高执法质量。据法院等相关部门反映，近年来，特别是自2006年3月1日《治安管理处罚法》实施以来，公安机关行政案件的办理质量有了较大的提高，行政败诉率有所下降。
　　（二）注重队伍建设，提高执法能力
　　市公安局认真开展社会主义法治理念教育活动，教育、引导广大民警逐步确立正确的执法理念。各级公安机关结合“三基”建设活动，按照“干什么、练什么、缺什么、补什么”的原则，按岗位、分层次、找重点、有目的地进行多种形式的培训，提升各级领导干部的法律素质，端正民警执法为民的思想，提高民警的执法能力、增强规范执法行为的自觉性，从而推进了队伍正规化建设，提高了队伍整体素质。同时，注重从细节入手，强化文明执法，从民警基本行为的养成教育抓起，在开展“规范民警工作用语活动”，推行“首句警务用语”的基础上，针对警务用语、警容风纪、执勤举止、警务驾驶、内务管理等五个方面，制定相应的规范要求，使公安民警的执法形象有了进一步的改善。
　　（三）注重为民服务，受到群众好评
　　各级公安机关注意把解决与人民群众利益密切相关的突出问题作为专项整改活动的重点，采取措施，提高为民服务的水平。市公安局制订了《上海公安局政务公开规范》，明确要求各级公安机关对行政执法、政府信息公开、对外接待等各方面的工作，除法律、法规规定应当保密外，全部予以公开。通过在为民服务“窗口”单位设置警务公开栏、告知栏、电子显示屏、发放告知单等方法，既方便了群众，又在一定程度上解决了办事不规范、效率不高等问题。根据零点公司调查，2006年，市民对本市公安机关工作的满意度比2005年增加了3.6个百分点。在调研座谈会上，居民群众和出租汽车司机等行政管理相对人，对本市公安机关及其民警的执法工作也都给予了好评。
　　三、调研中发现的本市公安机关还存在的主要问题
　　通过调研实施阶段的明查暗访活动，我们也发现了少数公安部门及其民警在执法活动中还存在一些与规范执法要求不一致的现象和实例，归纳起来主要有以下几个方面：
　　（一）在执法规范方面
　　程序意识不强，执法不严格。个别基层派出所在办案过程中违反法定程序，对应当通知家属的案件不及时通知，并对不符合法律规定条件的犯罪嫌疑人不恰当地延长刑事拘留时间，侵犯了当事人的合法权益。
　　法律文书制作不规范。有的基层派出所民警未按规定要求认真制作“110”接处警记录，在接警登记册上甚至没有报警人的姓名、地址、联系方式等基本要素，制作的法律文书字迹潦草，内容简单；有的派出所制作的询问笔录，出现了两名询问民警的签名由一个人签署的情况，不符合证据规则的要求。
　　执法标准不统一。有的民警在处理同样性质的违法行为时，存在较大的执法随意性。
　　（二）在执法能力和责任心方面
　　业务能力不强。有的派出所“窗口”单位的民警不熟悉相关的户籍政策，业务能力不强，对群众的询问不能及时准确地作出答复。有的“110”处警民警，不善于根据处警现场的状况和性质，依法妥善地在第一时间做好调处工作。
　　严格执法的意识不强。少数一线民警对于法律的规定理解不透，执法基本功不扎实，在处理一些新类型的违法行为时，感到吃不准、难以适从。有的民警在执法时存在畏难情绪,怕“弄错”、怕被追究责任，抱着“多一事不如少一事”的态度，不敢严格依法进行管理。
　　工作不负责任。有的出庭应诉民警庭前准备不足，既不熟悉相关的法律规定，又不全面了解案情，导致出庭应诉的效果较差。
　　（三）在文明执法方面
　　执法态度差，工作不认真。有的交警部门面对“窗口”单位的混乱秩序，不进行有效的管理，个别接待民警面对群众求助，态度冷漠，一味推诿；有的值日民警不按规定使用警务用语，接待群众的态度冷淡。
　　警务公开流于形式。有的派出所在采用电子屏幕显示的方式进行警务公开时，内容不全，滚屏速度过快，使群众难以了解警务公开的内容；有的“窗口”单位简单地将历年文件一并摆放在桌面供群众查阅，没有根据情况的变化及时进行更新和整理，这样容易使一些过期失效的文件对群众办事产生误导。
　　（四）在执法效果和工作管理方面
　　犬类管理执法不到位。在调研座谈中，不少居民群众反映，公安机关在执行本市犬类管理规章时，存在管理手段简单、执法不到位的问题。
　　对协管员管理不够规范。有的地区公安机关对协管员的管理使用不够规范，有的路段交通协管员超越职权，直接在路口指挥车辆通行；有的交警“窗口”单位指派交通协管员“协管”群众咨询等事务，对来办事的群众态度生硬，影响了整个“窗口”单位的服务形象。
　　工作指导不够及时。有的基层派出所反映，市公安局统一下发给派出所的一套《警务公开制度》中，不少内容已经变化，户籍接待“窗口”《告知单》也有不少内容已经调整，而市公安局有关部门尚未及时梳理调整、重新编印和下发，这样导致人民群众不能够及时得到准确的警务信息资料。
　　四、几点建议
　　以上问题，只是我们在较短的时间内，通过调研后发现的，虽然只是个别现象、也只是发生在少数公安部门及其民警身上，但反映出的问题及其产生的原因，应当引起市公安局领导的高度重视，从中汲取教训、全面分析、举一反三、深化整改，进一步推动本市公安机关规范执法水平的全面提高。为此，我们建议：
　　（一）要进一步加强社会主义法治理念教育，打牢执法为民的思想基础，不断增强服务和谐社会建设的意识
　　各级公安机关要不断深化社会主义法治理念教育，要针对部分民警的在执法指导思想上存在的突出问题，强化“严格执法和热情服务并重”、“程序与实体并重”、“打击违法犯罪与保护人权并重”、“处罚与教育相结合”等观念，进一步端正执法指导思想。要教育广大民警牢固树立执法为民思想，真正理解公仆的含义，自觉摆正自己的位置，端正对人民群众的态度，增进对人民群众的感情，要将执法为民的要求内植于心、外践于行，带着对人民群众的深厚感情，按照构建社会主义和谐社会的要求去工作、去执法、去处理和化解矛盾。各级公安机关要全面落实执法为民各项具体要求，针对警务公开和为民服务中出现的形式主义等问题，进一步细化各项工作要求，并及时呼应群众的要求，在交通事故处理和违章处罚全市联网等方面不断推出便民措施，真正把“执法公正、一心为民”的理念转化到公安机关的各项工作之中。
　　（二）要进一步提高执法的整体能力和水平，以规范执法、严格执法促进执法公正
　　提高广大民警的执法能力和水平，是促进规范执法、确保公正执法的重要基础。各级公安机关要结合建立现代警务机制的要求，提高业务培训的针对性和有效性，并通过树立规范执法的先进典型，发挥先进地区和先进标兵的经验引领作用，带动全市公安执法规范化水平的提升。要针对目前在执法活动中还存在的消极执法、机械执法、简单执法倾向，各级公安机关要进一步因地制宜地开展岗位练兵活动，以切实提高民警政策法律水平、执法能力和执法技能，并依托信息技术平台，实现公安执法工作的全流程管理和质量监控，努力增强执法的“底气”，提升执法的“信心”。各级公安机关要教育和支持每个民警都能做到既敢于执法又善于执法，既严格执法又规范执法，切实履行好公安机关的职责，促进执法公正，维护社会的公平和正义。
　　（三）要进一步系统总结、深入整改，更好地发挥专项整改活动的长效作用
　　规范执法是一项长期的系统工程，不可能通过一次专项整改活动就达到“毕其功于一役”的效果。各级公安机关要清醒地认识到，规范执法工作的长期性、艰巨性。要系统总结并充分运用好专项整改活动的成果，进一步梳理出当前影响公安机关执法规范的突出问题和薄弱环节。对于那些在文明执法、规范执法方面存在的“常见病”、“多发病”，要有针对性地研究和制定工作措施，完善执法质量考评和责任追究制度，坚持“反复抓、抓反复”，努力形成规范执法的常态和长效工作机制。要进一步落实各项规范执法的要求，切实加强内部监督，主动接受外部监督，在严肃处理执法不规范典型案例的同时，要注意防止“就事论事”的简单处理方式，要善于从制度规范和工作管理等方面深入剖析产生问题的原因、采取措施，形成监督反馈机制，从源头上预防执法不规范、不文明现象的产生，真正从更高的层面上推进本市公安机关执法水平的全面提升。