——2007年6月27日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第三十六次会议上
上海市公安局副局长 程九龙

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
　　我受市政府委托，代表市公安局吴志明局长，向市人大常委会报告本市公安机关开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动的情况。
　　2005年5月，中央政法委决定，在全国政法机关集中开展为期半年的“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动，在此基础上，再用三年时间，推进执法规范化建设。公安部、市委政法委对开展专项整改活动提出了具体工作意见。根据中央政法委、公安部和市委政法委的部署，全市公安机关结合队伍实际，认真组织开展了专项整改活动。
　　一、抓查摆，梳理公安执法存在的突出问题
　　在整改活动启动阶段，市公安局就提出整改的关键在于能不能切实查找出执法中存在的突出问题，是不是敢于“揭短”、勇于“亮丑”，“知耻而后勇”，要求本市各级公安机关从查摆问题入手，重点是从党员先进性教育活动中查出的问题；从公安“大接访”中群众反映的问题；从人大代表、政协委员、警风警纪监督员以及人民群众投诉中提出的问题；从政风行风测评以及新闻媒体监督中反馈的问题；从公安督察督导和查处公安民警违法违纪案件中发现的问题等方面进行集中梳理。对照公安部指出的公安执法活动中存在着不严格执法、不公正执法、不文明执法、乱作为、不作为等突出问题，本市公安机关在执法过程中存在的主要问题有：
　　（一）部分民警执法态度较为粗暴。一些民警习惯于以“管理者”自居，特权思想严重，盛气凌人，对待群众的态度简单粗暴，生硬冷漠，语言不文明，拉大了群众与公安机关的距离。
　　（二）部分民警执法随意性较大。一些民警在办案过程中违反法定程序，出现执法过错或差错，导致当事人合法权益受到侵害；有的将执法活动作为“创收”工具，甚至设置“陷阱”罚款；有的在解答群众提出的问题时随心所欲，致使群众很不满意。
　　（三）部分民警严格执法意识不强。一些民警对于群众要求处理的案件和解决的问题存在畏难、怕烦情绪，不依法定程序办理，致使部分案（事）件久拖不决，造成不良后果。
　　（四）部分民警执法能力尚不适应形势和任务需要。一些民警法律素质不高，执法基本功不扎实，对法律适用、程序规范一知半解，习惯靠经验办事、办案；有的执法简单、机械，办案过分依赖口供而忽视对客观证据的收集，对违法犯罪嫌疑人员“毛手毛脚”，侵害嫌疑人的合法权益。
　　上述问题如不能及时纠正，必将影响上海公安工作的健康发展，难以构建新时期密切的警民关系。通过对问题的查摆与分析，全局上下统一了思想，认识到开展“规范执法行为，促进执法公正”专项整改活动的必要性和紧迫性，为采取整改措施打下了良好的思想基础。
　　二、抓整改，落实针对性工作措施
　　按照查摆、整改、规范的工作要求，本市各级公安机关从与人民群众关系紧密，执法工作面广量大的部门抓起；从执法工作的基础环节和基本要求抓起；从看得见、摸得着、应当即知即改的事情抓起，迅速落实一系列有针对性的整改措施：
　　（一）加强执法理念教育，培育文明执法素质。市公安局通过在全局范围内组织开展社会主义法治理念教育活动，开展向任长霞等先进典型学习活动，编发反面典型案例进行警示教育等方式，探索贴近基层、贴近民警思想实际的教育形式，帮助民警牢固树立执法为民思想，做到内植于心、外践于行，怀着对人民群众的深厚感情去工作、去执法。通过建立领导干部和民警旁听庭审、案例点评、新警培训和警衔晋升培训等制度，提升民警的执法水平。在集中整改阶段，全局副处职以上干部全部参加了领导干部法律知识闭卷考试；全局所有在编在岗民警参加了专项整改活动培训和考试；对查摆中问题较为集中的治安、交警、出入境、监管、刑侦、经侦6个重点岗位民警，进行有针对性的培训和教育。市公安局还对执法工作中存在严重问题的39名基层民警进行了为期15天的集中离岗培训，狠抓后进人员的整改。针对部分民警在执法活动中存在的语言不文明、执法不规范现象，市公安局要求各级公安机关从对人民群众有没有感情的高度，切实抓好改进，并从细微处着手，组织汇编民警执法执勤日常用语规范，将民警的首句警务用语统一为“你好！”。同时，通过明察暗访、违者必究等措施，推动了公安民警的文明执法，使近年来因民警用语不文明引起的投诉量显著下降。
　　（二）倾听群众投诉建议，解决群众实际困难。根据公安部的部署，2005年5月18日至9月6日，全市公安机关组织开展了“大接访”活动，由市局和分（县）局领导面对面、“零距离”地接待来访群众。据统计，“大接访”中，反映公安民警执法执勤存在问题的共1162人次，占总数的36.8％。针对这些问题，各级公安机关以“件件有答复、事事有落实”为目标，通过组建专门班子、落实办理工作责任制、实行挂牌督办等措施，认真组织开展处理、化解工作，使绝大多数来访群众带着期盼而来、获得满意而归。在“大接访”基础上，各级公安机关进一步推进公安信访工作的规范化、制度化建设，建立了领导干部包案化解涉法涉诉信访矛盾、信访工作过错追究制度和部门、警种接待处理信访事项工作规范等机制，切实巩固“大接访”的成效。市公安局要求各级公安机关从“规范管理服务标准、提升管理服务质量，简化办事程序、坚持便民利民”着手，在接待受理“窗口”推行“首问责任制”，实行《告知单》、《办事预约单》和《案件受理回执单》的“三单三提示”制度，统一全市公安办证、办照窗口服务时间，规范“窗口”办事、办案程序。尤其在公安部推出30项便民措施后，市公安局结合上海实际，对一些审核环节多、审批时间长的办证、办照事项进行逐项清理，采取增设服务点、延长办事时间、简化审批程序、推行网上办事等措施，较好解决“办证难”、“上牌难”等“老大难”问题。
　　（三）加强内外执法监督，规范民警执法行为。为切实加强内部执法监督，从源头上防止执法权被滥用，市公安局制定了《上海公安机关重点岗位管理监督工作暂行办法》，梳理出治安管理、刑事侦查、经济侦查等16个执法权相对集中、与群众利益关系密切的重点岗位，逐个制定《岗位工作规范》、《岗位监督管理规定》和《岗位履职考核指导意见》。市公安局还通过开发案（事）件信息系统执法监督模块，实现对行政、刑事办案的网上监控。同时，为一线执勤民警统一配发录音笔13500支，在基层单位的接待窗口和羁押、审讯场所安装声像监控设备2555套。此举既可辅助民警执法，也可规范民警文明执法，使民警真正感到“监督就在身边、监督就是关爱”。在整改阶段，市公安局组成5个督导组对全市300余个派出所、120余个基层业务部门进行巡回督查，专门组织特邀警风警纪监督员参与明察暗访、信访接待和专项整改工作验收等活动，还定制了5000只专用信封和信息反馈表委托市纠风办向人大代表、政协委员、政风监督员、媒体记者发放，征求对公安机关的评议意见。修订印发了《上海市公安局政务公开规范》，建立了多层次的“述职通报”等警民联系、警情通报工作机制，健全完善了公安门户网站、“上海公安热线”，开通了案（事）件信息语音查询系统，向社会公开公安机关政务信息，确保公众知情权，实现警务工作“阳光”运作。2006年，在市政府信息公开联席会议办公室组织开展的评估工作中，市公安局在参评的49个市政府部门中名列第三；在市政府办公厅组织的门户网站评议活动中，市公安局在参评的50个市政府部门网站中名列第五。
　　（四）推进执法制度建设，完善执法责任制。2005年以来，根据工作实际和社会管理的需要，市公安局开展制定《上海市车辆和驾驶人管理规定》的立法调研，起草完成了《上海市建筑消防设施管理规定》、《上海市图像监控系统管理办法》等草案文本并报送市政府审批。同时，根据梳理汇总的群众反映强烈、影响公安形象的执法突出问题，先后制定了《关于本市公安派出所开具相关证明材料的若干规定》、《关于贯彻〈公安机关办理伤害案件规定〉的实施细则》、《〈治安管理处罚法〉情节轻重参考标准》、《刑事案件受案、立案规范》、《110接处警规范》、《出入境证件受理、审批、签发管理工作规范》、《治安检查证使用管理规定》等规范性文件，使每一个执法环节和每一个执法行为基本做到有章可循。同时，市公安局在原有市局考核分（县）局和总队，各分（县）局和总队考核所属部门的两级执法质量考核考评制度基础上，进一步推行民警个人执法质量考核评议，建立了基层领导干部和执法民警个人执法档案，并将考评结果与民警个人业绩评估、奖惩评定等挂钩，从而建立起全局范围内的三级执法质量考评体系。各级公安机关还健全和规范了执法责任追究制。2005年以来，全局有9个基层单位因执法工作存在突出问题、队伍建设松懈、群众满意率较低等原因被确定为“市局警纪警风整改单位”，限期半年整改；有58人因执法存在重大过错被行政处分，其中8人被清理出公安队伍。
　　三、抓巩固，切实发挥专项整改的长效作用
　　通过专项整改活动，本市公安机关解决了一批执法工作中的突出问题，提高了公安民警的执法水平，使公安机关的警风警貌又有新变化：
　　一是体现在思想认识上，广大民警的执法理念和执法观念更加端正。“为谁掌权、为谁执法、为谁服务”的思想问题总体得到较好解决，执法为民思想深入警心，广大民警的群众观念、服务意识明显增强，规范执法、公正执法、文明执法进一步加强。涌现出了费兴耀、孙华虎和交警总队高架支队三大队等一批热情服务群众、为民排忧解难的先进集体和模范人物。在前不久召开的全国公安系统英雄模范和立功集体表彰大会上，上海公安机关共有13个集体和31名个人受到表彰。
　　二是体现在执法质量上，本市公安机关的执法办案水平普遍提高。通过专项整改活动，执法随意、程序不规范、处罚不公正等现象明显减少，执法质量和执法水平整体跃上新台阶。2006年，全局行政复议案件维持率达到92％，比上年提高了3.6个百分点；以公安机关名义应诉的行政诉讼案件胜诉率达到94.8％，比上年提高了1.6个百分点；19个分（县）局中，执法质量考核评议优秀的达到11个，比上年增加了3个。2006年，本市黄浦、静安、南汇等3个公安分局被公安部命名为首批“全国县级公安机关执法示范单位”。
　　三是体现在社会效果上，人民群众对本市公安工作的满意度不断上升。根据零点公司调查，2006年，在刑案总量有所上升的情况下，人民群众对公安工作的满意度比上年增加了3.6个百分点。在2006年全市政风行风测评中，人民群众对上海公安机关的总体评价分为85.33分，位列全市被测评部门的第四位。同时，2005年、2006年市局纪检监察督察部门共受理群众信访举报件770件、556件，分别比上年下降43％、27.8％。
　　总体看，全市公安机关的专项整改活动取得了阶段性成效，但市公安局也清醒地认识到，“规范执法行为，促进执法公正”既是一项长期的目标任务，也是一项系统工程，公安执法中存在的某些突出问题和负面因素，往往具有顽固性、反复性的特征，不可能毕其功于一役。当前本市公安机关在执法过程中仍存在着一些“常见病”、“多发病”。如在规范执法方面，对执法过程中出现的新情况、新问题，如何运用法律和制度手段支撑和保障规范执法，尚待继续研究和完善。在严格执法方面，少数民警“不作为”情况较为突出。有的民警由于与管理对象有某种利益上的关联而“不敢为”，有的由于遇到的问题复杂、矛盾太大而“不愿为”，有的由于缺乏解决问题的能力而“不能为”，遇事推诿、敷衍了事。在文明执法方面，部分“窗口”单位民警对待群众还存在着“冷、硬、横、推”等现象，执法中态度粗暴、语言不文明、办案不严谨、处事不规范等问题时有发生。这次市人大内务司法委员会向市公安局反馈了在调研中发现的本市少数公安机关和民警在执法规范、执法能力和责任心、文明执法、执法效果和工作管理等四方面存在的十一个问题，市公安局认为非常中肯、非常客观，充分说明了规范执法工作的长期性、艰巨性和反复性。虽然这些问题发生在少数部门、少数民警身上，但影响的是警民关系，是上海公安队伍的整体形象，因此，必须下更大决心、花更大力气将规范执法工作坚持不懈地抓下去。市公安局已经将这四方面存在的十一个问题向全局作了通报，要求各级公安机关和全体民警从构建社会主义和谐社会和牢固树立社会主义法治理念的高度，举一反三、吸取教训、亡羊补牢、深化整改。同时，针对这些问题中有明确指向的个案，市公安局正组织核查，并将对有关责任民警依照局规严肃处理，以起到教育大多数的警示作用；针对这些问题中能够即知即改的问题，市公安局正采取措施加以整改，例如针对反映派出所户籍“窗口”《告知单》内容过时的问题，正采取将有关《告知单》上网并网上及时更新、需要时从网上下载的办法加以解决；针对这些问题中诸如反映部分民警业务能力不强、严格执法意识不强等需要一段时间解决或长期抓下去的问题，市公安局正在制定计划整改。
　　当前，我国正处于人民内部矛盾凸显期、刑事犯罪高发期、对敌斗争复杂期，公安机关承担着巩固共产党执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的重大政治和社会责任。同时，随着构建和谐社会、依法治国战略的不断推进，人民群众对公安机关公正执法、文明执法寄予了更高的期望。本市各级公安机关将以这次市人大开展监督工作为契机，进一步统一思想、提高认识，着眼于制度机制、着眼于长效根本，不断推进执法规范化建设，把和谐理念、和谐目标、和谐要求真正贯彻落实到执法工作中，努力为上海加快实现“四个率先”、加快建设“四个中心”作出新贡献。下一步，市公安局将重点抓好以下五项工作：
　　（一）紧密结合社会主义法治理念教育活动，进一步教育广大民警牢固树立正确的执法理念。教育广大民警牢固树立“立警为公、执法为民”思想，始终把人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题放在首位，切实做到“公正执法、文明执法，周到服务、热情服务”。以与人民群众联系密切的公安“窗口”、一线岗位为重点，深入推进规范执法执勤活动，经常性地了解、排摸群众反映集中的突出问题，及时制定整改措施，坚持做到常抓不懈。
　　（二）紧密结合公安机关“三基”工程建设，进一步提高基层公安机关执法质量和执法水平。根据公安部的部署，在去年下派基层执法质量服务队的基础上，进一步组织多部门多警种参与的基层执法质量服务队，深入基层所队，了解基层执法情况和执法需求，传授法律法规知识和执法技能，指导执法制度建设，帮助、督促执法质量后进单位迎头赶上。同时，组织开展以基本法律知识考试、执法办案卷宗考评、信访工作考查为主要内容的“三考”工作，切实提高基层公安机关的执法质量和执法水平。
　　（三）紧密结合上海现代警务机制建设，进一步加强执法制度建设和执法信息化建设。通过梳理执法依据、明确岗位职责，建立层级责任、落实责任到人，完善考核机制、实行奖优罚劣等措施，力争用三年左右时间，逐步建立上海公安机关执法责任制体系的制度框架。以信息化手段促进执法规范化建设，实行执法办案的网上流程管理、网上审批和网上监督，增加公安机关“窗口”服务的信息量，切实提高执法质量和效率。
　　（四）紧密结合公安中心工作，进一步增强公安机关维护社会治安稳定的能力和水平。围绕党的十七大、世博会、奥运会和特奥会等重大会议和活动安全保卫工作，以深入开展专项整改活动为切入口，全面推进平安建设、严打整治斗争等公安中心工作，努力为广大人民群众创造良好的社会治安环境。
　　（五）紧密结合公安队伍正规化建设，进一步提升公安队伍法律素质。不断加强对民警的法律教育培训，深化、完善案例点评制度、旁听庭审制度、基层一线单位法制员制度、执法联系点制度，优化网上法律服务，建立法律人才库等举措，进一步提高各级公安领导干部和民警熟练掌握和运用相关法律法规的水平和能力，不断提升上海公安队伍的整体执法素质。
　　以上报告，请予审议。