我从1993年起担任市政府法制办主任，与人大常委会的工作有了较多的接触；1998年当选为市人大代表，2001年起又当选为市人大常委会委员，可以说参与人大立法工作已十年有余，亲历了人民代表大会制度的发展和变化，对常委会的各项制度变迁，印象尤为深刻。我这里主要谈两点体会：一是常委会的审议制度日趋完善，审议质量逐步提高；二是常委会致力于发扬立法民主，成效显著。

　　一、不断完善审议制度，逐步提高审议质量。在市人大常委会历史上，我印象中先后有四件规范地方立法的法规或相关文件，一是1986年市八届人大常委会通过的《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的暂行规定》；二是1992年九届人大常委会通过的《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》；三是1998年市十一届人大常委会主任会议通过的《关于改进和加强本市地方立法工作的几点意见》；四是2001年市十一届人大三次会议通过的《上海市制定地方性法规条例》。从这些法规或文件的制定及其实施情况，可以看出常委会审议制度的发展变迁：审次制度日趋合理，常委会的审议主体地位日益显现，审议质量逐步提高。

　　常委会组成人员是审议的主体，但这种主体地位和作用不是自然而然就能体现出来的，而有赖于各项具体制度的实施，其中很重要的一项就是审次制度。科学合理的审次制度，有助于常委会组成人员充分表达意见，有效行使自己的权利，从而提高常委会整体的议事质量。市人大常委会审议法规草案一直实行“两审制”。1993年以来，我有机会多次列席常委会审议法规草案的会议，感到这一时期两审制的作用受到制约，主要是一审的功能没有很好发挥，没有对法规草案中的主要问题展开讨论，矛盾往往在二审时暴露，但此时法规草案即将交付表决，无法进一步做深入研究和讨论。

　　1998年，主任会议针对这一问题，连续通过了《关于加强和改进本市地方立法工作的几点意见》等三个文件，明确提出要加强常委会一审工作，使审议重心前移，在一审时就将立法中的重点、难点、焦点问题挑出来，让大家充分审议。为此，常委会落实了各项具体措施，如确保审议时间充裕，分组审议后增加一次全体会议审议等。此后，我感觉常委会的审议比以往更为生动活泼，不同意见有了更多的表达甚至交锋，实质性的修改意见逐渐增多，审议质量大有提高。

　　近几年来，常委会又进一步解放思想，从实际出发，对经常委会两审后仍有重大问题需进一步研究的法规草案，基本上采用了“两审三表决”或者“三审制”。同时，强化了常委会组成人员提出修正案的权利，使得组成人员有更多机会发表意见，行使职权。至今，我还清楚地记得，2002年常委会审议《上海市出版物发行管理条例（草案）》期间，贾树枚委员在表决前对条例草案仍有修改意见，决定提修正案，晚上他到我家里提及此事，我十分赞成。第二天一大早，主任会议临时召开会议，讨论贾委员的修正案，决定提请常委会全体会议表决。虽然这一修正案最后没有被采纳，但我感到，这一次程序走得很完整、很规范，是组成人员充分行使自己职权的生动体现。从审议制度的逐步完善可以看出，常委会的各项制度设计贯彻了“以人为本”、充分尊重组成人员权利的理念，也体现了常委会从注重立法速度到更加注重立法质量的转变，表现出常委会与时俱进的勇气和智慧。

　　二、不断健全立法民主制度，保障人民民主权利。民主是人大制度的根本所在，因而历届常委会都十分重视发扬立法民主。尤其是1998年以来，我更加深刻地感受到，常委会努力顺应国家民主法制建设的趋势，不断开拓新的民主渠道，在听取民意、反映民情、集中民智方面建立和健全了一整套切实可行的制度。据统计，1998年以来，常委会共有10件法规草案公开征求市民意见，大部分都得到社会响应，收到良好效果。2001年立法法规定了立法听证制度后，我们又积极实践，先后有4 件法规草案召开了立法听证会。此外，还不断完善传统的立法民主手段，比如召开座谈会、书面征求意见等，不断提高民主的实效。这些民主制度不仅有助于提高常委会的议事质量，更重要的是为社会各利益群体充分表达自己的利益诉求提供了制度性渠道，体现了人民代表大会制度的本质要求。

　　在这些民主制度、民主方法中，我体会较深的是立法听证会。我认为这一新的民主制度是常委会工作贴近社会、贴近公众的非常有效的途径。2001年市人大教科文卫委首开先河，就《上海市中小学校学生伤害事故处理条例（草案）》举行听证会，获得成功。同年10月，市人大法制委就《上海市劳动合同条例（草案）》举行听证会，这次采取了从几个座谈会的参加者中遴选和有关部门推荐相结合的办法来选择听证参加人，这些听证参加人角色意识强，在会上充分发表了各自的观点和意见，使听证会较为成功。到了常委会第三次召开《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例（草案）》立法听证会，我们确定的目标就是尽可能将这次听证会举办成一次规范、有序、真正意义上的立法听证会。为此，我们做了大量细致的准备工作。因为是第一次通过公开报名的方式选择听证参加人，有不少与立法利益相关的居民报名，他们对这一立法确实有想法，但敢不敢表达、能否表达好意见，我们心里真的没底。为此，我们一家一家地拜访，了解他们的真实想法，告知他们听证会的开法和规则，鼓励他们真实、有条理地表达自己的意见。结果这次听证会确实举办得较为成功，不仅形式上比以往更规范、更民主，而且矛盾双方有激烈的辩论，对我们准确把握最大程度的公众利益、顺利修改法规草案有很大帮助。有了以前三次举办听证会的经验，到了常委会第四次举行《上海市物业管理若干规定（草案）》听证会时，我们基本上做到从容应对了。

　　从五十年来人民代表大会制度不断完善的进程看，我深深体会到人大制度的进步是全方位的。它的组织机构在不断健全，人员组成结构更加科学，行使职权更加充分，人民代表大会制度作为我国根本政治制度的地位和作用更加突出。当然，人大制度中一些具体环节的制度设计还有待进一步优化。就立法方面而言，比如，如何改进立法提案制度，强化市人大各专门委员会提议案的意识和作用；围绕提高立法审议质量，如何建立健全制度来促进常委会组成人员更加积极主动地履行职责，如审议公开制度、辩论制度等，以便在利益博弈中达到信息的最大化、方案的最优化；条件成熟时，建议改进“一揽子表决”的机制，实行分项表决，以体现更大的民主等。这些都需要我们通过丰富的实践来逐步加以完善。党的十六大提出，要发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，人民代表大会制度必然也必须要与时俱进，不断丰富自己的内涵，在建设有中国特色社会主义进程中发挥根本性作用。