党的十六大提出全面建设小康社会的发展目标，指出深化分配制度改革，健全社会保障体系是社会稳定和国家长治久安的重要保证。党中央并要求各地根据实际情况合理确定社会保障的标准和水平。发展城乡社会救济和社会福利事业。
    社会救助是社会保障体系和社会稳定机制的重要组成部分，不仅体现为社会的文明与进步，同时也是实现全面小康的题中之意。上海从1993年以来，在全国率先制定和实施城乡居民的最低生活保障制度，积极探索了对困难群体实施以生活救助和医疗救助为主，以助学、住房解困为辅的政策措施，基本形成“两级政府、三级管理、四级服务”的社会救助的工作网络，对保障本市社会困难群体的基本生活，推动国有企业的深化改革和维护社会稳定起到了积极的作用。
    为了使公民在困难时能得到社会救助的权利得到更好的保障，为了更好地发挥政府、社会在对困难群体提供帮助时的不同作用。  前届人大代表会议曾提出“尽快制定《社会救助条例》”的立法议案（上海市第十一届人民代表大会第五次会议第47号立法议案，2002年）。后经市人大内务司法委员会会同市政府法制办和市民政局等部门进行了讨论研究，决定开展立法调研，起草《上海市社会救助条例》，并按法定程序提交人大常委会审议。（沪府办函[2002]22号复函市人大办公厅）。
    由于法规的滞后，本市的社会救助工作和社会经济发展现状存在着许多不适应的地方。为了加快上海城市国际化、信息化、市场化、法制化的进程，迫切需要抓紧制定上海有关社会救助方面的地方法规。目前，在发展过程中继续存在着一些未能得到解决的问题，主要有：
    （1）政府和社会在社会救助工作中职责和分工还不够明确。救助工作的制度化程度不高。政府作为的责任界限和能力底线如何设定，社会力量如何整合利用都缺乏规范。特别是在“单位”体制的社会救助作用逐步退出以后，政府救助工作大量通过社区来进行，基层社区承担了过度的社会救助责任，在资源、经费、专业化操作方面都存在着不适应的问题。
    （2）最低生活保障的设定标准还欠科学，程序也不规范。目前最低生活保障标准偏低，而且项目单一。对许多贫困家庭而言，子女学费和医药费是最大的经济负担和精神压力。而目前对于丧失劳动能力的残疾人、患重病人员、有在学子女的困难家庭仍缺乏有章可循的、有合理标准的救助办法。
    （3）受保对象的确定受原体制和历史因素的影响还很大，比如，却有困难的“协保”人员未能享受平等的最低生活保障。各种救助现在政策的透明度也不够，有些不该保的保了，有些确有困难的家庭得不到及时的帮助。不同程度上的“行政作为不当”或“行政不作为”的现象同时存在。
     （4）城镇居民最低生活保障与医疗保险、教育、住房等体制改革缺乏合理的衔接，缺乏科学合理的调整机制，相互之间协调性也不够。各地在执行标准上宽严不一。一些地方对低保增设附加条件，产生了同一城市里，同样困难条件得不到政府同样的保障救助。
    （5）在“单位体制”改革以后，对于一些灾害性的、突发意外事件造成的生活困难目前缺乏正规的求助渠道。政府方面无救助条例，社会方面无完善的救助系统。街道与社区组织承担过度的社会责任而难以胜任。
    （6）社会性的救助缺乏有章可循的方式和有组织的、制度化的操作程序。援助方和被援助方之间的信息沟通、专业化中介组织的运作、社会募捐机构的社会公信度的建立等方面均存在一定的问题。
    针对以上的情况，我们再次提议需要抓紧地方性的“社会救助”法规制定工作。在前述2002上海市第十一届人民代表大会第五次会议第47号立法议案中已有关于《上海市社会救助条例》的草案提纲可继续参考以外，补充以下几条意见：
    （1）社会救助条例为政府行政条例，主要规范政府行为以提供基本的社会救助保障。同时，条例也将需强调政府责任鼓励和支持民间社会对困难群体的各种形式的帮助；并且规定受助者在享受权利的同时有义务提供准确的信息与必要的证明。
    （2）社会救助条例的救助内容在范围上需要有所界定。鉴于目前的情况，综合社会需求、政府财力、和实施可行性的多方面考虑。所谓“四为一体”（指低收入、医疗、住房、教育）的救助难以用法规来规范。所以，需要根据四种需求不同的轻重缓急，确定切实可行的救助范围。我们认为社会救助仍当以低收入的生活贫困为主，同时对大病、重病的医疗，以及突然的灾害事故所造成的经济困难给予及时的救助。
    （3）对最低生活保障线的确定，就上海目前的经济发展水平和国际地位，在理顺收入关系，明晰收入状况的条件下，需要逐步参照世界银行的测算方法，以每年人均可支配收入的一半为贫困线。并考虑家庭结构与规模制定不同的标准。
    （4）建立专业化的社会工作机构和工作队伍，协助政府从事社会救助的调查和发放工作。

附：《上海市社会救助条例》（草案提纲）
立法目的：为体现社会公正与公平，帮助生活困难的低收入者及遭受严重疾病或非正常灾害者的特殊生活需求，协助其达到自立目的设立本法案。
适用范围：具有本市户籍的常住居民及其共同生活无经济活动能力而需要抚养者。
低收入标准：由市政府按全市最低人均生活费用制定，每年公布一次。主要参考数据为：城镇居民人均可支配收入，人均消费支出，当年最低生活消费品价格指数和生活消费方式结构，以及家庭结构。
救济内容：
    （1）生活困难扶助：对家庭人均收入低于政府公布的本市人均生活费用者得以申请获得。政府主管部门随时接受申请。
    （2）医疗补助：接受生活困难扶助的低收入家庭成员患病所需个人承担的医药费用。患重病、大病所需的巨额医疗费用非个人及其家庭所能承担的开支。
    （3）丧失劳动能力的残疾病人、慢性精神病患者适用上述两个方面的救济。
    （4）灾害与急难救助：市民在遭受水、火、风暴、地震等不可抗拒的自然、城市灾害，或遭受意外事故（如车祸、主要经济收入者突然死亡或长期患病等）致使家庭生活陷入困境者。
救助办法：
    以上四类社会救助内容由政府民政部门统一受理申请和实施救济。政府有关部门，如卫生、公安、劳动与社会保险等，需在受理个案的认定和救济过程中给予密切配合。
    主管部门每年需定期举行低收入家庭调查。政府统计部门应给予配合并对全市最低生活标准的制定提供适时的权威资料。
    接受社会救助的个人与家庭必须本人提出申请，提供所有必要的符合受助需要的材料。申请对本人提供所有材料负有法律责任。无行为能力者的申请由监护人或法律认可的代理人代理申请。监护人和代理人对提供申请的材料真实性具有连带法律责任。
    主管部门须制定具体的申请和救助办法条例，并予以公开。
救助经费：
    社会救助的各项救助业务的经费和救助设施与管理费用由各级政府编列预算支出。
    经费的来源除了政府财政拨款以外，还包括慈善捐款。政府定期组织社会各界开展劝募活动为社会救助募款，并且会同各社会组织制定捐款使用办法。
    政府也鼓励社会各类慈善基金组织建立专项救助基金为各种不同类型求助家庭和个人提供帮助。
救助设施与机构
    政府设立为社会救助配套服务的福利院、灾害临时收容所等。
    政府民政部门需培训专门社会工作人员从事社会救助的登记、受理、核准、发放等工作。
    政府指导各医院成立医院社会工作部门，协助政府和有困难的患家申请与提供低收入家庭的重病、大病患者的医疗费用辅助。
    政府制定社会各类慈善基金组织的名录和导引，为社会慈善组织提供必要的求助人名单，做好沟通慈善组织和有困难群体之间桥梁作用。
    政府民政主管部门鼓励各社会慈善机构辅助开展社会救助活动，并为此做好组织服务和监管工作。
一些必要的附则
    社会募捐作为政府救助的一种补充，使社会救助的覆盖面和救助力度都得到有效的扩大和提升。募得的捐款委托社会中介部门专管专用，政府管理部门不得直接接受社会捐赠部门的捐款。
    社会救助工作需要社区予以积极的配合和支持。
（提议案人：卢汉龙等）