依法行政是现代法治国家普遍遵循的一项法治原则，也是当前我国行政工作的基本要求。近些年来，随着《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政监察法》和《行政处罚法》等法律的相继颁布，我国的行政法律体系日渐完善，依法行政有了操作依据和行为规范；同时随着我国社会主义市场经济体制的初步建立，尤其是我国加入ＷＴＯ以后，对加强政府法制建设、提高公务员依法行政的意识和能力提出了新的更高的要求。我国经济与世界经济的密切相融，要求政府必须依靠法治来行使管理社会的职能，实现从“人治”到“法治”的根本性转变。
　　2002年，中共黄浦区委作出了关于推进依法治区、以德治区工作的决定，区人大常委会也作出了关于贯彻落实依法治区、以德治区决定的实施方案。在原有工作基础上，经过一年多的努力，目前，本区基本形成了以行政决策为先导、行政管理为重点、行政监督为保障、行政人员素质为着力点的依法行政机制。区政府各部门、各单位积极应对入世，转变观念、转变职能、转变管理方式，围绕依法行政，以强化政府责任为切入点，针对本部门实际，不断强化对公务员队伍的培训和考核，提高公务员的依法行政意识和专业素质水平，努力做到严格公正执法，主动热情服务，积极创造良好的发展环境。实践表明，本区的依法行政工作已经取得了较好的实效。为了进一步落实区委的决定，推动依法治区，根据区人大常委会的要求，最近我们通过向区人大代表和有关部门发放问卷、召开座谈会、走访等方式，开展了对本区依法行政情况的调研。在调研的基础上，我们对当前行政执法中存在的问题作一分析，并提出一些建议，以期引起有关方面重视，促进我区社会主义民主法制建设的进一步发展。

　　存在的问题
　　（一）综合执法尚需完善改进
　　为了解决“七八顶大盖帽管不了一顶破草帽”的现象，2000年7月上海市人大常委会作出关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定，同意试点区城市管理监察大队就市容市貌管理为主要内容进行相对集中行政处罚权试点。按照规定，执法试点中，区城市管理监察大队可以依据涉及市容和环境卫生、公安巡察、工商等7个方面的12部法规和20个政府规章对违法行为进行行政处罚。3年的试点证明相对集中行政处罚权是“本市在城市管理执法体制改革方面做的一次有益的尝试和探索”，确实产生了积极的效果，符合城市管理的发展趋势，但从实际情况来看，综合执法尚未达到立法初衷。主要表现在：一是由于综合执法依据的部分法律法规专业性强，某些问题的处置比较复杂，城管监察大队人员力量和技术装备有限，因而实际工作中，城管监察大队主要还是对无证设摊、堆物等问题依据公安巡察、工商管理方面的规定进行执法。而对环境保护、违法建筑、市政工程等方面的管理却因上述原因较少处理。因此，现阶段的执法试点与“以市容市貌管理为主要内容”的立法初衷相比还有较大的距离。二是城管监察大队进行综合执法目前适用的法规多而杂，缺少一部专门用于综合执法的法规的支撑，容易造成执法主体不清等问题。三是城管监察大队进行综合执法时，常常遇到不服从处罚的情况，往往只能待警力支援到达后，才能继续执法。综合执法对抗拒执法尚缺乏刚性的手段。
　　（二）联合执法效果难以持久
　　在突击性的整治活动中，时有几个部门联合行动进行执法的情况。调查显示，在目前法律法规尚不完善、部门职能尚有交叉的情况下，联合执法有一定的必要性和有效性。它可以发挥各部门的管理优势，依据现有的法律法规，弥补跨行业、跨部门执法法律依据不足的缺陷，解决单一部门执法所难以解决的问题，减少执法的疏漏，因此，联合执法有较好的实效。同时，调查也反映，由于联合行动涉及多个部门，这些部门的职权范围、执法依据各不相同，使得综合执法行动的组织、指挥和协调工作比较困难，而且各部门的执法力量配置较紧，部门联合执法，只能用于应对一个时段或重大个案的处置，而难以作为经常性的管理方法，效果难以持久。
　　（三）行政不作为的情况时有发生
　　行政执法既是一种管理，更是一种服务。目前，行政执法中不作为的情况时有发生，主要表现在：
　　1、执法者服务意识差导致不作为。目前，部分法律法规存在执法主体多元化的问题，导致执法部门工作范围重叠和交叉，看上去“大家都好管”，但碰到“棘手”的问题时，却大家都不管。调研中发现，有些行政相对人因为不了解法律、法规，跑错了部门，该部门却不告知行政相对人正确的受理部门，或者在受理后把材料转给其他部门却不通知行政相对人，造成行政相对人反映的问题长时间得不到解决。这充分暴露了某些部门执法人员服务意识差的问题，一个人服务意识差往往影响到整个政府的形象。
　　2、执法力量薄弱导致不作为。有些工作涉及面广或者专业性较强的执法部门，往往受到执法人员数量和技术装备力量等多种因素的制约而导致执法不作为。如劳动和社会保障局的劳动监察执法，由于涉及面广，依靠现有力量难以保证全面而深入的执法，往往只能组织抽查或依靠举报、突击监察等方式开展执法，致使执法中的疏漏和盲点难以避免。又如质监局，既要有懂技术懂法律的人才，又要有一定的测试装备。由于上述两方面的配备均有不足，影响到执法工作质量和有效性。
　　3、执法程序繁琐、难度大导致不作为。有些行政执法涉及到多个执法主体，必须完成多个执法行为，各部门之间缺乏沟通与协调，导致执法难度加大，从而产生不作为。如对查处违法建筑，《上海市居住物业管理条例》规定，由物业公司先作出处理意见，再报区房地产管理部门，后者受理投诉后，再进行调查、核实，此后作出行政决定，当事人不自觉执行的，必须申请法院强制执行。若出现违法建筑不属于房产部门管理的，根据《上海市拆除违法建筑若干规定》，须移交给规划部门，规划部门经过取证查实，发出限期自行拆除的决定书。逾期不拆的，由规划部门申请区人民政府组织强制拆除。目前强制拆迁的尺度较紧，难度较大，仅查处一个行为就涉及到物业、房地、规划、法院等部门，程序如此繁琐，易使各部门工作脱节，降低执法时效，甚至于导致不作为。
　　（四）执法不公影响执法的严肃性
　　目前我国正处于经济体制的转型期，为了及时应对各种突发情况，法律、法规赋予了行政机关以较大的自由裁量权。同时由于我国的行政管理正在由“人治”转向“法治”，“人治”的痕迹还在相当程度上存在，由此，便产生了对于同样的案例因为各种因素而产生不同的执法结果，使群众感到执法不公。调查反映，当前引起执法不公的主要因素有：
　　1、外界干扰导致执法不公。目前，我国行政机关实行的行政首长负责制，有利于依法行政的有序进行，但行政权力集中而制约不足的话，有时也会对执法的公正带来一些干扰；同时社会上的人情关系、横向联系也会给执法的公正性带来影响。这些现象使公众对执法严肃性存在疑问。因此处置好权与法、情与法、友情操作和依法行政的关系是公正执法必须要注意的问题。
　　2、执法主、客体不同导致执法不公。由于各行政执法主体的职责还存在交叉和重叠的地方，不同的执法主体会按照不同的执法依据对同一行为作出不同的处罚结果。另外，执法人员在执法过程中，往往还存在由于行政相对人不同而给予不同的处罚。如对于外来人员与本市常住人员等处罚有差异的现象仍时有发生。

　　（五）行政执法的程序时有疏漏和错位
　　依程序执法是体现行政执法合法性的关键。调查反映，在把握执法程序上，目前存在两种情况：一是部分行政执法行为中还存在着重实体轻程序的现象。如行政主体在作出行政处罚前，应当先履行告知程序，包括告知相对人受处罚的原因、依据，以及行政相对人所享有的权利等。但在实际操作中，行政主体往往只罚不告，随意性较大。二是由于执法环境和处罚难度的因素，有时在公众场合进行处罚特别是根据一般程序进行处罚，若行政相对人故意刁难执法人员，处罚程序就无法实施，从解决实际问题考虑，执法人员便采用变通方式或省去一些程序从而达到执法目的，而这种做法是有违法律、法规要求的。
　　（六）行政执法人员的素质参差不齐
　　由于行政权力作为公共权力具有相当大的权威性，因此现代行政执法体系要求既懂法律又懂专业的人员来使用行政权力，从而确保行政权力不被滥用。当前执法人员素质主要存在以下几方面的问题：
　　1、执法人员素质参差不齐，部分人员业务水平亟待提高。由于目前的法律和专业知识培训往往无法跟上知识的迅猛发展，部分行政执法人员的法律和专业知识尚显不足，缺少系统的法律和专业知识培训，在执法工作中往往出现被动局面。因为心中没底，就不敢去大胆执法，即使按法定程序走了，但也往往因各种法律文书不规范或没有抓住关键证据，或因引用法律条文错误等而使案件处理出现漏洞；或者将案件搁置、拖延，造成问题无法及时妥善解决，侵害了行政相对人的合法权益。
　　2、部分执法人员的责任和服务意识较为淡薄。目前，部分执法人员还存在着政府权力本位主义的思想，与现在大力提倡的法治、责任、服务意识背道而驰。这部分执法人员总是以管理者的姿态出现，并未意识到执法人员既是管理者，更是服务者。这种以管理者自居的执法思想，往往造成执法人员和行政相对人之间的矛盾被激化，在社会上对政府的形象造成了一定的负面影响。
　　（七）行政诉讼引出的问题需进一步重视
　　资料显示，新的黄浦区成立至今年11月，区法院共受理以本区行政机关为被告的行政诉讼案件265件，审结228件，败诉19件。其中2001年受理64件，审结57件，败诉5件，败诉率为8.8％；2002年受理87件，审结72件，败诉3件，败诉率为4.2％；2003年前11个月受理96件，审结88件，败诉9件，败诉率为10.2％。从上述数据可以看出，行政诉讼案件受理量逐年上升，一方面反映出人民群众的法治意识不断加强；另一方面也反映出政府部门面对法治化的不断推进，执法水平将受到更严峻的考验。通过进一步分析2003年前11个月的案件受理情况，发现案件主要集中在动、拆迁方面，从中反映出目前老百姓最关心、反应最强烈的还是动、拆迁中房屋安置补偿的问题。
　　（八）当前行政执法中的其他情况和问题
　　1、立法空白带来的问题。由于法律法规的配套措施未及时跟上，造成某些领域的管理无法可依，这给当前的行政执法带来了新的问题。如《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》出台后，原《收容遣送办法》即被废止，但是随之而来的流浪乞讨人员增多影响市容市貌以及盗窃、强行乞讨等情况不断上升的问题却没有具体的实施细则来管理。目前有关执法部门也只能消极等待有关措施的出台。又如散发小广告的问题，由于具体的措施并未出台，只能依据现有的法律法规暂时控制，目前无法从根本上得到解决。
　　2、社会帮困带来的新问题。为了保障社会稳定，帮助下岗、失业人员就业，有关部门制定了不少特殊政策，确实为困难群体带来了生机。但随之而来一些新的问题，如擅自出借下岗证、低保卡使他人获得优惠；未申领营业执照和卫生许可证即进行餐饮经营。因顾及社会影响，执法人员往往面对这些情况无法顺利履行职责。

　　对策与建议
　　调研反映，我区在依法行政方面，总体取得了一定的进步，但问题仍然存在，人民群众对某些问题的反映还比较强烈。对此，我们提出以下建议：
　　1、进一步转变传统观念，积极适应形势发展的要求。调研中反映出的一些问题，如行政不作为，实际上还是由于传统的政府权力本位观念造成的。一些行政执法人员长期以来形成的传统观念、工作习惯、工作方法尚未从根本上得到转变。解决这个问题，关键是加强法制宣传教育，提高全民法律素养，尤其是增强执法人员的法制观念和依法办事的能力。政府部门要自觉转变已经不能适应形势变化的传统观念、工作习惯、工作方法，摆正自己与人民群众的关系，正确运用手中的权力，真正做到服务政府、责任政府、法治政府。
　　2、建立完善工作交流制度，增强执法合力。综合执法是形势发展的要求，联合执法是行政执法的有力补充，政府要着眼于建立科学、合理、有效的制度和机制，在相对集中行政处罚权的同时，增强综合执法力量，加强部门之间的协调，建议有关执法部门在区政府法制办的牵头下，可通过建立联席会议制度，加强执法管理中的相互衔接与协调，做到各司其职，统筹兼顾，避免出现交叉、重叠执法和执法真空地带，形成部门间的科学有效互补，增强执法合力，从而达到效率与质量并举。
　　3、巩固和完善行政执法责任制，严格执行奖惩制度。行政执法责任制的核心，是把国家法律、法规、规章设定的各级行政机关的职权同一视为职责，以责任制约权力。行政执法责任制的内涵，是将行政主体对外承担的法定职责确立为内部考核目标，其中科学确定考核目标是前提，层层分解是手段，切实做好检查是关键，严格实施奖惩是保障。行政执法责任制的考核应当转到对严格实施法律、履行法定职责、维护法制统一和政令畅通、创造良好投资环境和法治环境的考核上来。要通过严格执行奖惩制度，帮助杜绝行政违法的现象。
　　4、加强执法队伍的建设和管理，进一步提高执法水平。公务员是行政行为的实施者，他们的素质高低，直接影响本区依法行政的进程。“国无常强，无常弱。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱。”实现法治约束下的公务员自觉的依法办事，是本区法治走向良性运作的根本，否则，再完善的制度也会被与之不相适应的观念错位和水平低下所扭曲，甚至失去制度的意义。因此，必须高度重视行政执法队伍的建设和管理。要加强对执法人员的法律法规知识的培训，着重搞好公正执法、纪律作风、职业道德教育，突出抓好公正执法。要进一步整顿执法队伍，对一些不适合从事行政执法工作的人员要坚决调离执法岗位，形成优胜劣汰、能进能出的用人机制。对新录用的执法人员要严格标准，公平竞争，择优录用，切实把好进人关。各行政部门还要注意改善人员结构，把一些既有专业知识又懂法律的人充实到执法第一线。要不断改善技术装备，大力推进现代化取证手段的普及和应用，加强执法力量，提高整体素质，努力造就一支高效、廉洁、公正的行政执法队伍。
　　5、加强行政规范性文件的审核，进一步提高发文质量。区政府没有《立法法》意义上的立法权，但在一定范围内享有“发文权”。随着国家立法工作进度的加快，地方性规章制度的某些部分已经和国家的法律法规有所抵触，有关行政部门要加快对本部门制定的规范性文件的清理，对于违反法律、法规的部门“土政策”应予以撤销。同时建议各部门今后在制定规范性文件时，均应主动向区规范性文件审核机构履行报批或者备案手续，进一步规范执法，保护行政相对人的利益。
　　6、正确对待行政诉讼，切实改进工作。依法行政，应当实事求是，不当则改，合法则做。面对目前行政诉讼案件数量不断上升的情况，行政执法部门应当引起高度重视，采取切实有效手段，不仅要从败诉案件中吸取教训、找出问题、改进工作、防止复发，还要分析胜诉案件中引发行政相对人起诉的各种原因（包括执法人员作风问题），把工作做的更加完善，尽量减少行政相对人的不满和误解，避免矛盾的激化，维持社会稳定，维护政府形象。