落实《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》），保障农民对承包土地的长期使用权、经营自主权、流转选择权、收益获得权等各项权利，维护农民的合法权益，对于促进农业和农村经济发展，保持农村社会的稳定具有重大的意义。根据市人大财经委的要求，今年9月以来，我们围绕南汇区农村土地承包法贯彻执行情况、土地承包经营权流转以及流转收益情况等问题开展了调查研究，现将有关情况做如下汇报：
　　一、基本情况
　　（一）我区农村集体土地基本情况
　　截止2002年12月，我区农业用地总面积约为53万亩，其中耕地面积为39.6万亩，林地面积（包括果园地）为7.6万亩，水产养殖用地面积为5.3万亩。我区农业人口总数为48.2万人，人均耕地面积为0.82亩。
　　（二）我区农民集体土地承包经营权落实情况
　　我区在第二轮土地延包工作中，以家庭承包方式承包的耕地面积约为33.2万亩，涉及约14.1万农户，其中确权确地的面积为约30.9万亩，确权不确地的面积为约2.3万亩。我区因人均耕地不足0.4亩而暂缓第二轮延包的村民小组数有563个，涉及耕地面积约为6万亩。集体机动土地预留面积约为0.9万亩，涉及120个村，1164个村民小组。规划控制地面积约为0.47万亩。农民自愿放弃的承包地面积约为1.4万亩。到2003年10月底为止，尚有约1300多本土地承包经营权证未发到承包农户手中，涉及面积约为3363亩，未发放承包经营权证的比例约为9%。
　　（三）我区农村集体土地承包经营权流转及流转收益情况
　　到2003年10月为止，我区农用地流转面积为7万亩，其中由外省市农民租用的面积为1.15万亩，用于畜牧业用地流转面积为0.2万亩。农用地采用流转方式用于建设用地的面积约为1.56万亩，其中市级道路用地为0.4万亩，区级道路用地为0.2万亩，镇级道路用地为0.3万亩，各镇工业园区流转面积为0.22万亩，集镇、中心村用地面积为0.23万亩，其他建设用地面积为0.21万亩。
　　在土地承包经营权流转过程中，由农民直接与用地单位签订流转协议的有131户，流转面积为373.5亩；由镇、村与农民签订流转协议的有6562份，流转面积为2.3万亩。
　　我区农用地流转于一产的流转费平均每年每亩约300至500元，农用地流转于非农建设用地的流转费约为每亩800元。截止2003年2月25日，我区区镇财政共拨付2002年土地补偿金约538.53万元，涉及土地使用面积约为0.96万亩。
　　二、存在的主要问题
　　我们参加了区农委和区委政研室开展的对全区《农村土地承包法》执行情况的检查，总的情况比较好，但也存在着一些问题。
　　（一）第二轮土地延包遗留下一些较难处理的问题
　　我区1999年开展第二轮土地延包工作至今，仍有563个村民小组，涉及面积约6万亩的土地没有确权；已经确权的承包地中，没有确地的还有约2.3万亩。这种暂缓确权或者确权不确地的情况，与农村土地承包法的规定有不符之处。
　　（二）目前土地承包经营管理中存在的一些问题
　　1、个别村在承包期内采用大多数村民（三分之二）代表同意的方式，重新调整承包地，事后也未向农业主管部门汇报。
　　2、个别村委会未经本集体经济组织三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，擅自将土地发包给本集体经济组织以外的单位或个人，将机动地长期用于对外发包。
　　3、第二轮土地延包至今，部分农民的承包地已有较大变化，土地承包管理部门未能依法及时办理农用地变更手续并对《农村集体土地承包权证》及时进行变更或撤销登记。
　　（三）农村土地使用权的流转存在较多不规范的情况
　　在我区农村土地使用权流转工作中，由于没有完全严格地遵循依法、自愿、有偿的原则，出现一些违反法律政策规定的情况，主要表现为：
　　1、除因市级道路建设搞土地流转试点外，在其他项目建设中也存在把农村土地由农用地向非农建设用地流转的做法。
　　2、承包地的流转合同也不规范，没有采用市农委统一印制的土地承包经营权流转合同范本，个别地方发生不与农民签订书面协议的做法，农民的经营自主权得不到尊重，还发生“一田两证”的情况。
　　3、土地流转工作缺乏公开、透明的办事机制，进入流转程序的承包地面积、补偿或收益情况等重要信息，在流转过程中多数地方没有加以公布。
　　4、农民在流转中获得的收益较少，除农民之间自愿的流转补偿外，补偿的标准较低，每亩收益低于土地本身价值的附加值或我区农业用地2002年平均2550元的农业增加值。主要原因是我区承包地流转的补偿标准是以粮食每亩净产值来计算，而不是从土地自身存在的价值和其他经济作物的每亩净收入来测算。在确定补偿面积时，只是以交农业税的耕地面积作为补偿的面积，而实际面积与交税面积的差额，耕地周边依附的非耕地面积，并没有补偿给农民。第二轮承包以前，集体建设用地占用承包地，个别地方也没有给予农民相应的补偿。
　　5、在分配流转收益时，有的村委会或村民小组出现负责人截留农民流转收益的现象。例如，按照区级道路建设而使用农民承包地，是以每亩800元的标准予以补偿的，但某些地方的农民实际得到的流转收益平均每亩只有600元。
　　（四）区农委在《农村土地承包法》贯彻实施方面没有完全发挥其管理职能
　　在农村土地承包流转的管理与服务上，区农委作为职能部门存在着职能缺失的情况。由于与土地管理、规划等部门信息交流机制上的不通畅，作为农业行政主管机关的农委常常不清楚全区农业用地流转的变化情况。我区农村土地流转的行政主管部门是区农委，而具体实施项目建设和土地流转的是区发计委、规划局、房地局、建委、重大办和有关镇。在土地开发利用的行政管理程序上，农委由于没有前置审批权，又没有事后备案权，其掌握的资料与数据与实际情况往往有一定偏差，在土地承包管理工作上往往比较被动。
　　三、建议
　　为了进一步贯彻实施《农村土地承包法》，现结合我区工作实际，提出几点建议：
　　（一）要继续做好农村土地承包法的宣传和学习
　　在《农村土地承包法》的宣传工作上要注重面向两种对象，一是面向广大农民，继续采取多种方式和多样形式，加大宣传力度，不断提高农民对于这部关系他们切身利益法律的知晓率，增强他们维护自身权益的法律意识；二是面向有关国家机关、事业单位工作人员包括各级领导干部，提高他们依法行政的自觉性。在宣传与学习中要让广大干部明确几个重要的观点：一是农村土地不等于农村耕地，它包括有宅基地、公共用地、自留地、耕地及非耕地（含杂边地、河道）；二是在土地所有权性质上，农村的土地除国有以外，都是农民集体三级所有；三是农村土地承包经营权是农民的财产权利，可以用货币来量化；四是除法定征用或不可抗拒的自然灾害以外，不得调整或收回农民承包地，不得以三分之二以上村民代表同意的方式调整或收回农民承包地；五是农村土地承包权的流转一定要遵循依法、自愿、有偿的原则，其中“依法”是第一位的。
　　（二）以“三个代表”思想和“依法治国”的方针为指导，严格贯彻实施农村土地承包法，从根本上保护农民的合法权益
　　1、在经济大开发、大建设的形势下，贯彻实施农村土地承包法，首先要正确处理土地承包工作与经济建设用地的关系问题。政府职能部门在审批项目、制定政策、落实规划时，要重视执行农村土地承包法，维护农民的承包经营合法权益，把眼前利益与长远利益统一起来，重视国家、集体、农民三者利益的一致性。
　　2、农业行政主管部门要体现政府职能部门的功能，主动会同区土地、规划、发计委、水务、建委等相关部门，共同推进农村土地承包法的贯彻。要经常性地开展关于农村土地用途变化情况的调研，实事求是地解决土地承包与流转过程中的各种问题，做好农民在土地承包权益方面的代言人，做到管理与服务并重。
　　3、严格依法办事，规范农村土地承包与流转工作。首先要按照农村土地承包法的规定，修订和完善我区已形成的有关土地和流转方面的实施办法，对“允许向非农建设用地流转”、“允许集体经济组织从流转费中提成”、“返租倒包”、“集体建设用地其所有权属镇或村集体经济组织”等不符合法律规定的内容，应予以修改；其次要适时调整农村土地使用权流转的补偿规定，尽量从保障农民权益的角度，适当提高现行流转的补偿标准；三是认真落实市政府2003年第29号文件，坚决纠正实际工作中各种不符合农村土地承包法规定的做法，把农村土地全部承包到户，把承包经营权证全部发放到户，在涉及农村土地流转时要使用市农委统一印制的流转合同以及积极稳妥地处理好第二轮土地延包的其他遗留问题。