城市更新涵盖环境面貌、公共设施、公共服务等多个维度的更新改善，“不仅仅是房子和人的事，而是整个城市系统的事”。这其中，需要经营主体、市场化资金参与，也仰赖资源要素的科学配置

　　“满足人们内心最深层的需求，让人们在城市中生活有信心、有安全感、看得到未来。”

　　今年上海政府工作报告提出，将加快城市更新步伐，深入探索可持续的城市更新模式。

　　具体任务包括：完善成本管控机制，优化老旧建筑更新标准；加快推进“两旧一村”改造，全面完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造，完成31万平方米小梁薄板房屋等不成套旧住房改造，启动25个城中村改造项目；实施商务楼宇更新提升行动，推动桃浦、北外滩、杨浦滨江等区域转型发展，加快外滩“第二立面”、衡复风貌区等区域整体更新。

　　今年上海两会，代表委员们一如既往关心关注上海城市更新的推进情况。而与往年略有不同的是，大家的切入点正从“为什么更新”“怎么更新”，逐步深化为如何用政策的稳定性来应对经济环境的不确定性，如何鼓励社会各方参与，尤其是激发经营主体拿出“真金白银”加入城市更新项目的决心。更重要的是，如何获得老百姓发自内心的认同与支持，真正算好城市更新的“民心账、长远账、整体账”。

　　空间集约

　　去年，上海完成13.6万平方米的零星旧改、31.1万平方米的小梁薄板房不成套旧住房改造。上海多区将城市更新作为高质量发展的重要途径和抓手，让稀缺的土地资源发挥更大的效益。

　　老城厢所在地的黄浦区，是上海旧改任务最重、挑战最大的中心城区。去年黄浦“两旧”改造受益居民总量超过4500户，解决“拎马桶” 2575户。

　　市人大代表、黄浦区委书记杲云表示，推进城市更新，关键要找到群众接受意愿、市场参与动力、财政承受能力的平衡点，坚持统筹联动、因地制宜、远近结合，秉持“再难也要想办法”的决心，优化开发时序、强化资源保障。

　　多位代表委员提到，城市更新涵盖环境面貌、公共设施、公共服务等多个维度的更新改善，“不仅仅是房子和人的事，而是整个城市系统的事”。

　　市政协委员、同济大学建筑与城市规划学院教授蔡永洁表示，当下，城市建设的高质量发展已不是单纯的土地扩张，而是追求空间品质和空间绩效。“新城建筑密度偏低、空间尺度偏大会造成亲和力缺失，大型公共设施使用效率偏低意味着运行成本和能耗的增加，这些都可以通过城市更新来调整。”

　　他建议，上海可探索对低密度新城区展开城市化试点改造，提高空间密度或转换使用功能，如将办公空间转换为居住或小微产业运营空间，通过一定范围内的多样化尝试探索提升空间绩效的可行路径。

　　一些代表委员提出，城市更新的需求本质上与当下经济社会发展的主要目标相呼应。产业需要转型升级，那么空间布局必然也要优化提升。因此，经济形势对城市更新始终有着“你中有我，我中有你”的影响。

　　市人大代表、嘉定区委书记陆方舟表示，城市更新“向集约要空间、向更新要效益、向存量要功能”的三个目标，分别对应了物理空间、经济密度和综合能级等三个层面的需求。因此，不能把城市更新简单理解为空间层面的“二次开发”“腾笼换鸟”，而要将其与招商引资、产业升级紧密结合，发挥有限资源的最大效益。

　　嘉定区近年来在探索城市更新中总结发现，可以通过开展低效产业用地收储收购、推进“工业上楼”等集约方式实现“要空间”，借助存量企业“智改数转”等方式实现“要效益”，通过鼓励“链主”企业加快构建集群集聚的产业链实现“要功能”。

　　成本可控

　　去年，上海开展商务楼宇更新“三师联创”，首批聚焦小陆家嘴、虹桥开发区、漕河泾开发区等10个商务单元展开更新提升。

　　市人大代表、长宁区区长刘平表示，作为首批国家级经济技术开发区，历经41年发展的虹桥开发区当下已站在转型发展的“十字路口”，需要通过城市更新盘活存量、改善商圈活力和办公生态，借助城市更新腾挪出新的产业空间，从而重构区域产业格局，增强楼宇业主和市场对区域的发展信心。

　　从上海已有的经验看，城市更新与产业结构转型升级，两者处在螺旋上升的关系。这其中，需要经营主体、市场化资金参与，也仰赖资源要素的科学配置，光靠政府的资金兜底并不是可持续路径。

　　当前上海城市更新项目的资金平衡问题较为突出，存在旧区改造资金缺口大、资金回收周期较长、收益不确定性偏高的现象。对此，民建上海市委建议，针对旧区改造类项目，可推广“政府引导、市区国企主导、市场公平参与竞争”的模式，探索多元资金平衡；针对“城中村”更新项目，建议探索以“村企合作”为主导，运营前置的精细化更新模式。

　　“宝山区的城镇化进程较早，城市更新任务重、挑战大，以有限财力撬动更加集约高效的发展，发挥‘可持续的城市更新’的长远支撑作用，意义重大。”市人大代表、宝山区委书记李晨昊表示，城市更新算好“经济账”的一个关键，是把握好政府与市场的关系。

　　一方面，发挥政府引导作用，加大“工业上楼”、城市更新专项贷款、土地弹性管理等政策的支持力度。另一方面，发挥好市场机制作用，吸引社会专业企业参与城市更新项目运营，以长期运营收入来平衡改造的投入，推动由“开发方式”向“经营模式”转变。

　　民革上海市委建议，上海可在历史风貌区探索旧改成本和收益平衡的创新模式，在出资形式、融资方式和项目运营等方面探索政策突破，为参与风貌区城市更新的企业提供激励措施，拓宽改造资金的渠道选择，加大土地出让、资金补偿等相关优惠政策的力度，为引入社会资金增加吸引力。

　　市人大代表、上海静安置业（集团）有限公司董事长时筠仑表示，算好城市更新的“整体账”，既要看项目本身的效益，也要扩大范围，看城市更新对整个区域的增量。从城市经济层面来看，仅看经济效益并不能全面体现城市更新项目的真正价值，尤其在历史风貌区，更新后整个区域的品质提升、业态升级、增量空间挖潜、运管效能提升以及整体的资金平衡程度，都是需要思考解决的问题。

　　人民支持

　　“既要以‘儿女之心、儿女之情’坚持‘旧改为民、旧改靠民’，也要努力推动发展转型、功能拓展、民生改善和城区品质提升。”市人大代表、徐汇区委书记曹立强说，城市更新需要充分调动市场参与的积极性，坚持“大账细算、综合平衡”的原则。

　　以东安片区旧改为例，这里实现全部6057证100%签约，背后均为“一基地一方案”，对资金、规划、房源等反复精算，做到公平公正方能广泛发动群众，也才能让市场主体看到参与“两旧一村”改造的可行性。

　　民革上海市委在提案中提到，目前成套改造与风貌保护推进的难点之一是居民意愿难统一，建议针对风貌旧改研究出台成套改造房型设计指引，提供更为多元和精准的改造方案，增加居民的选择性。同时，在符合风貌保护要求的前提下，研究建筑间距、容积率上限、退界距离、日照等技术标准的弹性管控方法，从而获得居民更广泛的理解和支持。

　　规模化的城市更新项目，动辄需要三五年甚至更长时间。对此，代表委员不约而同提到，稳定、可持续的经济政策对城市更新的重要性。

　　九三学社上海市委在提案中表示，加强城市更新政策的协同联动是提升公众参与积极性的重要举措。提案建议，对文物保护、土地规划、消防等领域存在交叉矛盾的规定进行清理和修订，还可构建集咨询、批审、服务等为一体的跨部门联合工作机制，简化城市更新涉及的控规调整等流程，从而减少项目推进的时间成本。

　　杲云表示，虽然城市更新在短中期会带来一定财政资金压力，但从“民心账”看，圆了许多群众期盼多年的“安居梦”；从“长远账”看，城市更新大幅提升了城市的安全韧性；从“整体账”看，推动空间资源重新调整配置，能更好满足经济社会的发展需要。

　　城市更新如何真正触达人心？一位委员这样告诉记者，“满足人们内心最深层的需求，让人们在城市中生活有信心、有安全感、看得到未来。”