――在2007年民事纠纷委托人民调解工作新闻发布会上的讲话

上海市高级人民法院纪检组长孙建国

（2007年5月30日）

　　在市第九次党代会上，习近平同志提出“以化解社会矛盾为主线，加大源头治理力度，强化社会联动调处，重点完善人民调解、行政调解、司法调解有机结合的大调解工作格局，尽最大努力把矛盾纠纷解决在当地、解决在基层、解决在萌芽状态”。近年来，上海法院根据中央和市委的要求，与司法行政部门密切合作，积极开展民事纠纷委托人民调解工作，切实履行指导人民调解工作职责，努力探索和构建多种调解方式有机结合的大调解工作格局。

　　上海法院开展民事纠纷委托人民调解工作的背景和目的

　　当前社会矛盾凸显，各类纠纷日渐增多。为此，中央一直强调要构建多元化的矛盾纠纷解决机制，提高化解社会矛盾、维护社会稳定的能力和水平。但是，作为调解重要方式之一的人民调解，自上世纪90年代以来，由于种种原因，作用相对弱化。如20世纪80年代，人民调解组织处理的案件数与法院受理的案件数比例为17：1，到21世纪这一比例下降为1.7：1，直接进入诉讼的案件越来越多，法院的审判工作压力越来越大。如上海法院民事案件收案数近年来一直以每年8％以上的比例增加，2006年上海民事收案超过14万件，基层法院法官年人均办案量达180多件，长期超负荷工作的情况非常普遍，影响了法院通过审判工作化解矛盾和纠纷职能的发挥。

　　在这种情况下，如何充分发挥人民调解工作优势，共同化解社会矛盾，成为各方关注的热点。调解被誉为“东方经验”，在我国有着悠久的历史传统和广泛的社会基础。它避免和减少了对簿公堂给当事人带来的情感上的伤害。通过调解，合作关系、业务伙伴关系得以存续，家庭、邻里纷争得以妥善处理，有利于维护安定和谐的社会秩序。人民调解是调解工作的重要组成部分，它灵活便捷，不易留后遗症，为社会矛盾提供了一种低成本的救济途径。因此，充分发挥人民调解组织的作用，将适合人民调解组织调解的纠纷，委托人民调解，促使其成为多元化纠纷解决机制中的重要环节，有利于减轻当事人的讼累，有利于缓解审判压力，也有利于和谐社会的建设。

　　为此，近年来上海法院一直与市司法局密切协作，努力探索和研究如何做好民事诉讼与人民调解的有效衔接问题。2003年，长宁法院和长宁司法局率先尝试在法院办公场所设置人民调解窗口，引导当事人通过人民调解的方式化解纠纷，效果良好。经过几年的探索和实践，2006年，上海高院与市司法局联合制定了《关于规范民事纠纷委托人民调解的若干意见》，规定可以将适合调解的纠纷，委托人民调解组织调解。至2006年9月18日，全市各基层法院均设立了人民调解窗口，标志着这项工作在全市全面推开。从去年推行这项工作以来至今年一季度，全市法院共指导和委托人民调解组织成功化解各类民事纠纷1万余件，培训人民调解员近万人次。

　　上海法院在开展指导和委托人民调解工作方面的总体情况

　　近年来，上海法院通过开展民事纠纷委托人民调解，进一步加强了对人民调解工作的指导和支持，促进了人民调解这个诉讼外纠纷解决机制在新时期的深化和发展。主要是：

　　（一）以人民调解窗口为依托，创建中国特色的“ADR”――替代性纠纷解决机制

　　去年年初，上海高院确定了长宁、浦东、杨浦、松江等区作为重点推进单位，探索民事纠纷委托调解的不同模式，并要求全市各法院结合各自特点进行探索和尝试。2006年，全市共委托调解民事纠纷10,269件（其中委托联合人民调解委员会6,107件，委托街镇、居委会、村委会人民调解组织及法院诉前调解中心4,162件），调解成功7,449件（其中联合人民调解委员会4,954件，街镇、居委会、村委会人民调解组织及法院诉前调解中心2,495件），成功率81.1％。2007年初，我院与市司法局再次召开“人民调解工作联席会议”，要求各区县法院、司法局加强合作，围绕“彻底化解矛盾，维护社会稳定”的共同目标，进一步做好委托调解工作。今年一季度，全市法院共委托调解民事纠纷4,806件，相当于一季度全市一审民事收案的16.8％（一季度全市一审民事收案28,563件，其中民一庭收案15,300件，民三庭和法庭收案13,263件），达到去年全年委托数量的46.8％，调解成功3,142件，成功率为65.36％。按照目前的发展速度，预计今年全市法院委托调解案件数量将翻一番。

　　在委托调解工作中，各法院积极发挥主观能动性，与司法局沟通协调，走出了各自的特色。

　　长宁法院经过认真筛选，向司法局推荐了一些优秀的退休法官担任人民调解员，大大提高了调解的质量和效率，并成立了专门的涉诉民事纠纷调解室，抽调精干法官专职管理，统一委托，就地指导，快速处结。对难度大的纠纷，由调解法官直接调处，建立了人民调解与司法调解的无缝衔接，实现了委托人民调解工作从少量探索试验转入批量化、规范化运作。

　　浦东法院在开设“人民调解窗口”之前，就设有“诉前调解中心”，增加了委托人民调解工作方式后，实现了法院和基层政府、社会组织在调处民事纠纷上的良性互动。今年，浦东法院还根据高院与市司法局的联席会议精神，进一步加强了与司法行政机关的协调和合作，归并调解机构，整合资源，大大增强了人民调解窗口的力量和水平。

　　杨浦法院在民一庭成立“快审组”，与“人民调解工作室”诉调对接，及时指导人民调解工作，对调解不成的案件快速判决，大幅度提高了调解成功率和审判效率。此外，杨浦法院还通过规范操作流程，统一调解笔录和民事调解书格式的方式，进一步推动委托人民调解工作向规范、高效发展。

　　松江法院形成了诉前委托、审前委托等多种委托调解方式，促进了人民调解组织网络体系的完善。另外，松江法院还努力推动委托调解向各方面的延伸和发展，在泗泾法庭、浦南法庭均设立“人民调解工作站”的基础上，准备近期在区公安分局交警支队也开设“人民调解工作站”，努力在第一时间将矛盾化解在基层。

　　上海法院这种引进人民调解组织在法院设立调解窗口，就地对涉诉民事纠纷开展调解的做法，克服了院外委托调解所带来的当事人往返奔波和卷宗院外流转等弊病，突破了不同部门之间的门户界限，开创了具有中国特色的“ADR”－－替代性纠纷解决机制。今年年初，在第七届全国民事审判工作会议上，上海法院这一特色做法被作为重点经验在会上交流。上海法院不但委托人民调解窗口调解，同时还面向社会邀请消费者权益保护委员会派员参与诉讼调解，委托工商联对纠纷进行调解，组织案件双方代理律师调解。在群体性纠纷的调处中，上海法院也邀请人大代表、政协委员、社会知名人士以及区信访办、街道办事处等参与调解，形成了在法官主导下，司法调解与其他多种调解方式更加有机结合，共同致力于涉诉纠纷和平化解的良好局面及效果。

　　（二）以人民调解窗口为平台，创建上海特色的人民调解工作指导基地

　　《人民法院组织法》规定，法院应当指导人民调解委员会工作。过去，法院都通过下街道参加人民调解工作例会等方式进行指导，指导工作存在时间跨度大、理论与实践结合差等问题。在法院设立人民调解窗口，人民调解员可以随时得到法官的直接指导，使法院对人民调解的指导更加直接和密切。现在，上海各法院纷纷以人民调解窗口为平台，创建人民调解工作的指导基地，逐步建立了“有案指导和无案指导、就地指导和书面指导、集中指导和个别指导、窗口指导和随案指导、协助指导和主动指导、以点带面指导和以面促点指导相结合”的指导工作新机制，对人民调解窗口实行就地指导，对街（镇）人民调解组织采取轮流选派调解干部到窗口轮训的方式进行指导。另外，全市法院还通过编写调解提纲、编发刊物、发放案例分析、评选优秀人民调解协议、组织培训班、讲座等渠道，及时向人民调解员传达、宣讲近期政策、新类型案件的处理和法院判决的价值取向；还通过组织人民调解员观摩、旁听法院调解和庭审等方式，使调解员更直观地感受法官审理案件时所适用的法定程序、法律法规以及调解技巧，以提高人民调解员的法律素养和调解水平。

　　今后，我们上海法院还将一如既往，进一步与司法行政机关通力合作，努力实现全市委托调解工作的均衡、健康发展，共同构筑化解社会矛盾的“坚实防线”，为探索更加灵活、高效的维护社会稳定新机制，提供更多、更有价值的实践经验。