通过“管住”学校真能帮助未成年人“减负”吗？

　　近日，在审议《上海市未成年人保护条例》（草案）时，部分常委会组成人员提出了这样的疑问。

　　这个疑问，针对草案规定的学校“不得在校园内有偿补课”等九个“不得”。
 
　　审议的焦点迅速“升温”成市民关注的“热门”话题。

　　如何规定才合理？昨天，市人大常委会传来消息，条例草案今天起公开征求市民意见，尤其是未成年人自己的意见！

　　法规的审议引起社会广泛关注，这在本市并不鲜见。1980年本市第一个地方立法诞生，二十多年来，市人大及其常委会提倡地方立法的开创性、创制性，为经济社会持续发展和体制创新、制度创新提供法制保障，已制定法规174件，修改法规77件，作出废止决定 11件，作出有关法律性问题的决定 75件。

　　创新，前进的动力

　　上海的地方立法，有着许多令人骄傲的创新。

　　1987年，在国家尚未制定未成年人保护法的情况下，本市率先探索出台了《上海市青少年保护条例》；1993年制定的《上海市人民警察巡察条例》，是国内第一个为人民警察综合执法提供法律保障和依据的地方性法规；精神卫生问题是全球较为突出的社会问题，2002年开始实施的《上海市精神卫生条例》，开了我国精神卫生立法的“先河”……

　　一部部创制性的地方法规，破解着上海发展面临的法律难题。

　　1998年9月通过的城镇职工养老保险费征缴规定，“治愈”了困扰城市多年的不足额缴纳养老保险金现象。规定实施前，收缴保费的比例约为80％；规定实施后，收缴保费的比例高达99.23％。

　　去年春天，“非典”肆虐申城，为防止“非典”蔓延，市人大常委会在 4月 24日至 5月14日20天时间里，一改近两个月举行一次常委会会议的惯例，接连召开两次常委会会议，审议通过《关于修改市容环卫管理条例的决定》，作出《关于控制传染性非典型肺炎传播的决定》，为当时控制“非典”的一些有效手段提供法律支撑。

　　法规也解决了很多市民碰到的难题。自1994年以来，本市中小学平均每年发生100多起学生伤害事故，且呈上升趋势。由于我国尚无处理学校内伤害事故的专项法律、法规，学校内伤害事故的处理和纠纷的解决无法可依。7年“磨”一法，经过40多稿修改，理清了种种错综复杂的关系，在全国率先出台《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》，确定了事故处理程序、损害赔偿资金来源及其使用方法，难题迎刃而解！

　　审议，直面矛盾

　　立法，必须破解难题。一部法规的诞生，凝聚了众多人“台”前“幕”后的心血。这样的一幕幕，深深留在许多“老人大”的心中———

　　“建议提议案人修改完善”！1999年，市人大常委会主任会议在讨论市政府提交的《鼓励引进技术吸收与创新条例（草案）》时认为，该草案规定内容没有反映市政府最近颁布的《促进高新技术成果转化的若干规定》的内容，建议提议案人重新补充完善后再提请常委会审议。会后，市政府根据主任会议的意见，对规定草案的内容作了补充后再提请常委会审议。

　　市人大常委会会议在对市政府提出的《国有资产流失查处条例（草案）》进行一审时认为，条例草案在立法可行性方面存在重大问题，没有界定清楚“国有资产”、“流失”的含义，对查处国有资产流失的权力的规定也同现行管理体制不一致。会后，市政府有关部门作了多次研究，仍未能提出符合实际的解决方案，因此该条例一审后被搁置。

　　“暂不付表决”！2000年，在市人大常委会会议上，《上海市经纪人条例（草案）》（修改稿）没有按原计划进入表决程序。因为委员们对该条例（草案）修改稿在一些问题上的表述还存在不同意见。初审时，委员们认为草案的管理色彩太浓，应适当放低经纪人市场准入的门槛。提交常委会会议二审的草案修改稿吸纳了委员们的意见，在经纪人准入门槛上砍了一刀。但有的委员却认为，稿中有关审核、考核、年检的门槛还不低，认为上海培育经纪人的环境应该再开放宽松些，让更多经纪人从地下走到地上。

　　一次次直面难题的审议，有了一部部高质量法规的诞生。而不断完善的立法体制和程序，又为破解难题提供了制度保障。几乎每项法规草案在进入常委会会议一审前，都由相关专门委员会组织常委会组成人员针对法规草案的草拟情况和主要内容先期进行调研，委员们审议时已是“胸有成竹”；把常委会会议审议的重心前移，加强一审，改进二审，使围绕立法宗旨和立法中的主要问题得以充分审议；“建议提议案人修改完善”、“搁置审议”法规案等一系列程序，使审议更具权威……

　　立法，走近市民

　　立法，是在矛盾的焦点“砍”一刀。要“砍”好这一刀，需要倾听：听市民意见，听代表意见，听不同意见，听少数人意见……市民梅海星“亲历”了上海地方立法走近市民的进程。

　　1998年 11月5日，梅海星在报上获悉：燃气管理条例（草案）向市民公开征求意见。梅海星写了十几条建议寄往市人大常委会。1999年1月20日，梅海星和其他三位市民作为市民代表，应邀旁听该法规的审议。最后的结果更让他满意———“市公用局对燃气生产企业、燃气销售企业的资质每三年进行一次复审”，他提出的这条建议，被采纳了！

　　“房屋租赁条例草案”、“实施村民委员会组织法办法”……从那以后，上海每年至少有一部法规草案要公开听取市民意见。

　　2002年4月4日，梅海星又从报纸上看到一件新鲜事———“历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例草案”举行立法听证会，听证参加人和旁听人都将从报名者中产生，他再次报名，并如愿以偿！

　　同样惊喜的，还有同济大学的一些老师。2002年《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例（草案）》公开征求各方意见时，同济大学建筑与城市规划学院的郑时龄、罗小未、李德华、阮仪三等10位教授和其他副教授、讲师集中整理出50多条修改建议，联名给市人大常委会领导发出立法建议信。不久，市人大常委会领导和市人大常委会部分组成人员专程来到同济大学，详细听取专家、学者的意见。

　　从向社会公开征集意见，到邀请市民旁听法规草案审议，再到立法听证会，如今，普通市民参与立法不再是新鲜事。市人大常委会已立下“规矩”：凡是与市民关系密切的法规草案，都将公开征求市民意见；凡是涉及面广、不同意见集中的立法，都会举行由市民参加立法的听证会。据统计，1998年以来，常委会共有10件法规草案公开征求市民意见； 2001年立法法规定了立法听证制度后，先后有4部法规草案召开了立法听证会。