—2004年10月20日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议上
上海市人民政府副秘书长 柴俊勇
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府的委托，就《上海市安全生产条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：
一、关于制定《条例（草案）》的必要性
安全生产事关人民群众生命和财产安全、国民经济持续健康发展和社会稳定的大局。针对我国近年来重大、特大生产安全事故时有发生的严峻形势，国家采取了一系列重大举措加强安全生产工作，同时在安全生产的法制建设方面也加大了力度。2002年6月29日，九届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）。《安全生产法》建立和完善了国家安全生产法律制度的基本原则和框架。
近年来，本市安全生产面临的形势十分严峻。据统计，2003年本市发生生产安全事故429起，死亡450人，与2002年297起、死亡318人相比，分别上升44.44%和41.51%。导致生产安全事故频频发生，伤亡人数居高不下的主要原因：一是部分生产经营单位安全生产的主体责任没有到位。有的生产经营单位主要负责人不认真履行法定职责，安全生产规章制度不健全,安全生产责任制不落实。二是生产经营单位对安全生产缺乏有效投入。有的生产经营单位片面追求利润，压低成本，作业环境、设施设备不符合安全生产的要求。三是有的生产经营单位安全生产管理人员配备不够,甚至不配备安全生产管理人员，安全生产保障和措施不落实。四是部分从业人员缺乏必要的安全生产教育。有的生产经营单位不重视从业人员的安全生产培训,导致从业人员安全生产意识淡薄，引发安全生产事故。五是有些生产经营单位对事故隐患整改不力。少数生产经营单位对事故隐患不及时整改，甚至在出现生产安全事故后逃避或者推卸责任，等等。
为了加强本市的安全生产工作，市委、市政府对安全生产工作高度重视，坚持“安全第一，预防为主”的工作方针，积极贯彻实施《安全生产法》，主要采取了下列措施:一是健全本市安全生产监管体制,成立了市安全生产委员会,由市长担任主任，亲自领导全市的安全生产工作；组建了市安全生产监督管理局，为市政府的直属机构，专门对全市的安全生产进行监督管理。二是根据国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》制定了贯彻实施意见,进一步健全安全生产监督管理体系,落实生产经营单位的安全生产主体责任,强化安全生产监督管理。三是有针对性地开展了全市性的安全生产专项治理、安全大检查和租赁厂房（场所）生产安全等三项重点工作，加强了对重大危险源、危险化学品、道路和水路交通、民用爆破器材、建筑施工等领域的安全生产监督管理。
在采取上述监管措施的同时，在1997年市人大常委会制定的《上海市劳动保护监察条例》的基础上，市政府组织了《条例（草案）》的调研起草工作。鉴于《上海市劳动保护监察条例》的管理体制和内容已经与当前客观情况明显不相适应，根据国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》关于各地抓紧制定《安全生产法》配套法规规章的要求，结合本市安全生产的实际情况，针对近年来发生的生产安全事故的原因、特点，并借鉴国内外的成功经验，有必要重新制定本市安全生产的地方性法规，对法律、行政法规的原则性规定予以细化，对没有予以明确的事项加以规范，以便在《安全生产法》的法律框架下，建立和完善适应本市实际、切实可行的安全生产法律制度。
二、关于《条例（草案）》的指导思想和主要内容
《条例（草案）》在起草过程中，坚持以下指导思想：一是贯彻落实“三个代表”重要思想，体现“以人为本”。坚持“安全第一、预防为主”的方针，强调把安全生产放在生产经营活动的首要位置，生产经营单位承担安全生产的主体责任。二是进一步强化和完善本市安全生产的各项制度措施。根据对保障人民群众生命安全的领域从严把关的原则，在《安全生产法》的基础上,进一步强化和完善生产经营单位建立安全生产委员会和配备安全生产管理人员、培训考核、安全生产投入和用途以及发挥安全生产中介服务机构作用等一系列安全生产保障措施的内容，完善生产经营单位自我约束机制，并进一步强化对安全生产的行政监管力度。
《条例（草案）》共计5章52条，第一章“总则”，主要明确立法的目的，安全生产管理的方针，行政监管部门的职责等。第二章“安全生产保障和措施”，主要规范了生产经营单位安全生产的基本条件，生产经营单位的安全生产委员会及其职责，安全生产投入及用途，安全生产管理人员的配备，主要负责人和安全生产管理人员及从业人员的教育培训，安全生产中介服务机构等。第三章“安全生产监督管理”，主要明确了本市各级人民政府和有关部门的安全生产行政责任制度，实施安全生产的检查，事故的公布制度，对重大危险源的监管，应急救援预案，安全生产违法行为的登录制度，职业安全健康管理体系认证等。第四章“法律责任”，对违法行为进行依法处理等作了规定。第五章为“附则”。
三、《条例（草案）》需要说明的问题
（一）关于《条例（草案）》的体例《安全生产法》是国家在安全生产的基本法律。《安全生产法》的制定要兼顾全国不同区域、不同行业的情况，有些条款比较原则。为此，《条例（草案）》根据本市安全生产监管的实际需要，对《安全生产法》确定的安全生产保障和行政监管措施进行了较为系统的细化，增强了《条例（草案）》的可操作性，并增设了部分的创制性规定。在《条例（草案）》中，细化和创设的内容约占80%以上，仅有若干条款，为保持《条例（草案）》的完整性而引用了上位法的条文。鉴于《条例（草案）》对本市的安全生产工作作了全面的规范，在体例结构上采用了《条例》形式。
（二）关于适用范围安全生产涉及各行各业，范围非常广。鉴于安全生产有关领域已经制定了专项管理性的法律和行政法规，《条例（草案）》的适用范围强调了与《安全生产法》以及有关法律、行政法规相一致。即《条例（草案）》适用于一般的生产经营领域，对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及职业病防治、危险化学品安全、特种设备安全、建设工程等特定领域的安全生产管理，由有关的法律和行政法规进行规范和调整。
（三）关于生产经营单位的安全生产主体责任企业是市场经济活动的主体。强化生产经营单位安全生产责任主体的地位，明确和细化其安全生产责任，有利于贯彻实施《安全生产法》，全面落实安全生产的各项措施。为此，《条例（草案）》对生产经营单位的安全生产主体责任作了以下几方面的具体规定：一是强化主要负责人及分管负责人等的责任意识。明确规定了主要负责人对本单位安全生产负全面责任，分管安全生产的负责人、其他负责人和安全生产管理人员按照各自职责，对安全生产工作负相应的管理责任。二是加强安全生产基础管理。要求生产经营单位应当具备安全生产的基本条件，建立安全生产规章制度和保证安全生产所必需的资金投入及用途,有关负责人和安全生产管理人员要接受安全生产的培训考核等等。三是对生产经营单位配备安全生产管理人员的要求予以细化。合理配备安全生产管理人员对安全生产保障和措施的落实是至关重要的，结合本市实际情况，有必要在《安全生产法》基础上，分别针对危险性较大行业和其他行业生产经营单位，就配备安全生产管理人员的数量作细化，增强可操作性。四是加强安全生产培训教育。要求生产经营单位对从业人员进行安全生产培训和教育，不具备培训和教育条件的，可以委托安全生产中介服务机构实施，并对安全生产培训和教育的主要内容进行了规范。五是加强爆破、大型设备吊装和租赁厂房、场所的安全生产管理。要求爆破、大型设备吊装必须由有专业资质的单位施工，或者委托有专业资质的单位进行施工；生产经营单位出租的厂房、场所应当符合有关法律、法规规定，并具备基本的安全生产条件，避免重大、特大生产安全事故的发生。六是加强对危险化学品、建筑施工的监管。根据法律、行政法规的规定，对安全生产许可证制度、剧毒危险化学品生产、储存装置的安全评价和重大危险源的监控措施等，作了相应的规定，严把市场准入关。
（四）关于健全安全生产监管体制
健全安全生产监管体制，是加强安全生产工作的有力保证。为了加强对中小生产经营单位安全生产的监管，消除安全生产监管的盲区和空白点，按照“两级政府、三级管理、四级网络”的要求，实行安全生产监管的“关口前移、重心下移”，《条例（草案）》明确市、区县、街道（乡镇）三级安全生产监管体制，并延伸到村民委员会和居民委员会，增设了乡镇、街道安全生产监管及相应的职责规定，确保安全生产监管体制“横向到边，纵向到底”。
（五）关于创设性的规定
对《安全生产法》没有规定而本市亟待解决的问题，需要在本市地方立法中予以创新。为此，《条例（草案）》作了如下创设性规定：一是发挥安全生产委员会的作用。要求矿山、建筑施工、危险化学品和危险性较大行业以及从业人员在300人以上的生产经营单位建立安全生产委员会，由安全生产委员会审查本单位年度安全生产工作计划和实施情况、重大安全生产技术项目、安全生产投入情况，督促落实消除事故隐患的措施以及决定有关安全生产方面的其他重大问题，并对组成人员作了规定。二是发挥安全生产中介服务机构的作用。依法对建设项目的安全管理、危险化学品生产、储存装置的安全评价以及重大危险源监控等事宜作了规定，明确生产经营单位应当或者可以委托安全生产中介服务机构进行独立、客观、公正的安全评价。同时，对规范安全生产中介服务机构和注册安全工程师等事宜作了规定。三是对危险性较大行业作了明确界定。除矿山、建筑施工和危险物品等行业需要加强安全生产保障外，从事金属冶炼生产、船舶修造、电力生产、电网经营、电力设备维修和安装、港口码头、车站装卸等行业，在生产过程中生产安全事故发生率较高，存在较大的危险性，也是本市安全生产监管的重点领域，迫切需要加强对上述生产经营单位的约束和监管。为此，《条例（草案）》将这些行业列为危险性较大行业，以利于生产经营单位和安全生产监督管理部门加强安全生产管理和监督。四是建立事故的公布制度。要求对安全生产状况和重大生产安全事故情况,市安监局应当定期向社会公布,并及时公开重大、特大安全生产事故的有关信息。五是建立安全生产约见谈话警示制度。要求对事故隐患整改不力、事故多发的生产经营单位，安全生产监督管理部门可以通过约见其法定代表人谈话的方式，给予安全生产方面的必要警示。六是建立生产经营单位安全生产违法行为的登录制度。要求安全生产监督管理部门应当建立生产经营单位安全生产违法行为的登录制度，记载生产经营单位及其主要负责人、有关安全生产中介服务机构的安全生产违法行为及处理情况。任何单位和个人有权查询相关记录。七是鼓励开展职业安全健康管理体系认证。为了保障从业人员的生命安全与健康，促进生产经营单位改善安全生产条件,健全自我约束机制，提高安全生产管理水平,对鼓励生产经营单位进行职业安全健康管理体系认证作了规定。八是对乡镇、街道安全生产监督管理职责以及租赁厂房（场所）安全生产管理等事宜作了规定。
（六）关于《上海市劳动保护监察条例》的废止
1997年8月20日市10届人大常委会第38次会议通过的《上海市劳动保护监察条例》，对本市的劳动保护监察以及安全生产工作发挥了积极的作用。随着新的法律、法规相继出台，《上海市劳动保护监察条例》有关特种设备安全管理、女工保护、休息休假的享受和工伤保险待遇及职业病防治等内容，《劳动法》、《职业病防治法》、《特种设备安全监察条例》、《女职工劳动保护规定》、《工伤保险条例》等法律、行政法规已有明确规定。同时，《上海市劳动保护监察条例》有关安全生产的内容，在《安全生产法》中都有更明确的规定。由于以上原因，拟建议在本条例出台的同时，废止《上海市劳动保护监察条例》。
《条例（草案）》及以上说明，请予审议。
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