——2004年10月20日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议上
市人大财政经济委员会副主任委员 俞德雄
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《上海市安全生产条例》的立法工作受到市人大常委会的高度重视。今年以来，市人大财经委员会会同市人大法制委员会、法制工作委员会，开展了一系列立法调研，分别听取了政府有关部门、法院、企业、乡镇街道、行业协会、社会团体和人大代表、专家学者的意见，多次与市政府法制办、市安全生产监督管理局就立法中的重点问题进行论证研究。9月24日，常委会部分组成人员就安全生产立法进行视察调研。10月9日，财经委员会召开第十六次会议，对市人民政府提请市人大常委会审议的《上海市安全生产条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）及其说明进行了审议。现将审议意见报告如下：
财经委员会认为，安全生产关系到人民群众的生命财产安全，关系到改革发展和社会稳定大局，搞好安全生产工作，是政府履行社会管理和市场监管职能的基本任务。2002年11月1日《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）实施以来，本市做了大量卓有成效的工作，健全了安全生产监管体制，强化了监督管理，有针对性地开展专项整治，生产经营秩序和安全生产条件得到改善。但是，安全生产形势依然十分严峻，火灾、爆炸、泄漏、中毒、倒塌等事故有所上升，仍然存在着安全生产基础比较薄弱，生产经营单位安全生产有效投入不足，从业人员安全生产意识淡薄，安全事故隐患较多等问题。本市安全生产工作出现了新的情况、新的变化，1997年制定的《上海市劳动保护监察条例》已不再适应。为了加强安全生产监督管理，进一步以法律手段规范生产经营单位的安全生产行为，结合本市新的实际情况，总结正反两方面经验，制定本市安全生产地方性法规，有针对性地细化《安全生产法》的有关原则规定，对地方需要补充明确的事项加以规范，以提高安全生产工作水平，保障人民群众的生命和财产安全，促进经济发展和社会稳定，具有现实的必要性。
财经委员会认为，《条例（草案）》细化了《安全生产法》关于安全生产条件、安全生产规章制度、安全生产资金投入用途、从业人员的教育培训、重大危险源监控、租赁厂房场所的管理以及生产安全事故应急预案要求等具体内容，明确了安全生产监管体制和各级职责，有利于完善安全生产监督管理体系，有利于生产经营单位更好地理解和执行法律的相关规定，有利于行政执法部门履行监督检查职责，提高执法效率和效果。《条例（草案）》对《安全生产法》没有规定的、而本市亟待解决的问题，又从八个方面有针对性地作了创设性的规定，体现了上海特色。《条例（草案）》的主要内容基本可行。
财经委员会认为，《条例（草案）》已基本成熟，可以提交常委会审议。同时指出，《条例（草案）》中以下内容还需作进一步的明确和修改。
一、关于综合监督管理
安全生产涉及各行各业，范围广。依据《安全生产法》的规定，《条例（草案）》已明确市、区县安全生产监督管理局对本区域内安全生产工作实施综合监督管理的责任，但对如何实施综合监督管理的职责尚不明确，综合监督管理部门与同级政府有关部门依法履行安全生产监督管理的职责关系尚不清晰。为此建议，在《条例（草案）》修改过程中进一步明确实施综合监督管理的职责，处理好综合监督管理部门和政府有关部门依法履行安全生产监督管理的关系，充分发挥综合监督管理部门的作用，促进政府有关部门提高安全生产监督管理水平，提高综合执法效率。
二、关于责任主体
搞好安全生产工作，关键在于安全生产的责任主体，生产经营单位是安全生产的责任主体。建议在《条例（草案）》总则中，根据《安全生产法》第四条、第五条的规定，明确生产经营单位安全生产的主体责任。《条例（草案）》第八条关于“分管安全生产的负责人、其他负责人和安全生产管理人员按照各自职责，对安全生产工作负相应的管理责任”的规定，建议在《条例（草案）》第二章有关条款中予以明确，并对分管安全生产负责人、其他负责人和安全生产管理机构、管理人员以及从业人员的相关职责作进一步明确。
三、关于安全生产技术保障
安全生产最根本的是生产技术、工艺和设备设施的安全保障。国内外安全生产经验表明，只有技术、工艺和设备设施的安全，才能真正保证人的生命和财产安全。为此建议，根据《安全生产法》第十四条、第三十一条的有关规定，在《条例（草案）》中对安全生产技术保障作进一步的细化，鼓励和支持生产经营单位对安全生产技术的运用与创新。安全生产监督管理部门和政府有关部门应当搜集、整理、建立、发布各类先进的安全生产技术信息，为生产经营单位免费提供信息服务，以提高安全生产水平。
四、关于城市轨道交通
城市轨道交通的安全运营涉及社会公共安全，影响巨大。城市轨道交通的生产、运营、管理单位属于本条例适用的生产经营单位，建议在《条例（草案）》中对城市轨道交通的生产、运营和管理的安全生产防范作出适当的规定。
五、关于大型经营活动
随着市场经济的快速发展，生产经营单位举办面向社会的各类大型经营活动越来越多，规模越来越大，而暴露出来的安全问题也越来越严重。若这类活动产生安全问题，将会造成严重的后果。建议在《条例（草案）》修改过程中对生产经营单位举办大型经营活动的监管进行研究，并加以规范。
六、关于法律责任
根据权利与义务、权力与责任对等的原则，建议《条例（草案）》中部分已规定法定义务而没有设定法律责任的，增加相应的处罚条款，如《条例（草案）》第十三条、第十九条、第二十六条。应增加监管者未按照规定履行安全生产监督管理职责的相关法律责任。
《条例（草案）》第四十六条的行政处罚过于笼统，建议对委托没有专业资质施工的生产经营单位和对没有专业资质施工的施工单位分别作出处罚的规定。
《条例（草案）》第四十八条关于对发生生产安全事故的行政处罚，鉴于国务院正在制定《事故报告和调查处理条例》，建议在《条例（草案）》修改过程中再作进一步的研究。
七、关于生产经营单位主要负责人
我国的经济组织形式比较复杂，企业的所有制性质不尽相同，生产经营单位主要负责人的称谓也多种多样，《条例（草案）》第五十一条第一款关于“生产经营单位的主要负责人”的解释不够准确，建议再作研究。
此外，《条例（草案）》中部分条款和文字的表述，以及条序需作一些适当的修改。
以上报告，请予审议。
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