--2004年11月25日在上海市第十二届人民代表大会常务委员会第十六次会议上
市人大法制委员会委员
钱永铭
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
市十二届人大常委会第十五次会议对市人民政府提请审议的《上海市安全生产条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审议。常委会组成人员认为，安全生产关系到人民群众生命、财产安全，国民经济健康发展和社会稳定大局，条例草案针对本市安全生产工作中需要解决的主要问题，细化安全生产法的有关规定，对于有效遏制生产安全事故很有必要。同时，常委会组成人员对条例草案提出了一些修改意见。会后，法制工作委员会将条例草案印发部分市人大代表、各区县人大常委会以及有关社会团体征求意见。11月9日，法制委员会召开会议，根据常委会组成人员和市人大财经委员会的审议意见以及其他各方面提出的意见，对条例草案进行了审议。市人大财经委员会的负责同志列席了会议。现将修改情况和审议结果报告如下：
一、修改情况
（一）有的委员提出，要有效防范生产安全事故的发生，除了政府加强行政监督以外，还需要包括新闻舆论监督在内的全社会方方面面的广泛支持。为此，法制委员会建议将条例草案第三条第二款修改为："安全生产实行政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、群众参与监督、社会广泛支持。"删去第三款中的"并对生产安全事故防范实行行政监督"。（草案修改稿第三条第二款、第三款）（二）有的委员提出，安全生产法规应当强调以人为本，本市某些生产经营单位为降低生产成本，对外来农民工等从业人员的劳动安全保护重视不够，由此发生不少生产安全事故，条例应当强调对外来农民工等从业人员安全生产权利的保护。为此，法制委员会建议在条例总则中增加一条："安全生产应当以人为本，从业人员享有安全生产的平等权利。"（草案修改稿第四条）同时，法制委员会认为，应当严格执行国务院的工伤保险条例和上海市外来从业人员综合保险暂行办法以及上海市工伤保险实施办法，切实保障各类从业人员的生产安全。为此，建议在法律责任中增加相关规定："生产经营单位发生生产安全事故造成人身伤亡的，应当依照国家和本市有关工伤保险的规定，对受伤害的从业人员进行赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。"(草案修改稿第四十二条)（三）市人大财经委员会提出，条例草案对于安全生产综合监督管理部门与同级政府有关部门依法履行安全生产监督管理的职责关系表述不太清晰，建议进一步明确综合监督管理部门的职责。为此，参照国家安监局负有"指导、协调和监督有关部门安全生产监督管理工作的职责"的规定，法制委员会建议在条例草案第五条第一款增加市安全生产监督管理部门负有"指导、协调和督促其他负有安全生产监督管理职责的部门（以下简称有关部门）履行安全生产监督管理职责"的规定。（草案修改稿第六条第一款）同时，建议删去条例草案第五条第三款中各具体部门的表述，统称为"有关部门"。（草案修改稿第六条第三款）（四）有的委员提出，地方性法规应当尽量少抄或者不抄国家法律、行政法规的内容，突出地方特色。安全生产法已对居民委员会、村民委员会在安全生产方面的有关职责，安全生产科学技术的研究、推广，工伤社会保险制度的强制推行，建设项目中安全设施与主体工程的同时设计、施工、投产使用，有关管理部门与安全生产监督管理部门互通情况，生产安全事故的统计、调查和处理等问题作出了明确、具体的规定。为此，法制委员会建议相应删去条例草案第六条第二款，第九条，第十条，第二十一条第一款、第四款，第三十四条第二款，第四十一条。
（五）有的委员提出，安全生产人命关天，对于不具备法律、法规和强制性标准规定的生产经营单位，应当明确规定不得从事生产经营活动。有的委员提出，条例草案第十一条的规定比较笼统，没有把不具备生产经营条件和虽具备生产经营条件但未遵守安全生产有关规定区别开来，建议予以区别。为此，法制委员会建议将该条修改为两款，第一款为："生产经营单位应当具备法律、法规和强制性标准规定的安全生产条件。不具备安全生产条件的，不得从事生产经营活动。"第二款为："生产经营单位应当遵守下列安全生产规定：（一）建立安全生产规章制度和操作规程；（二）保证安全生产所必需的资金投入；（三）设置安全生产管理机构或者配备安全生产管理人员；（四）主要负责人和安全生产管理人员经安全生产培训、考核合格；（五）从业人员经安全生产教育和培训合格，特种作业人员经专门的安全作业培训，并取得特种作业操作资格证；（六）提供符合国家标准或者行业标准的劳动防护用品。"（草案修改稿第九条第一款、第二款）（六）有的委员提出，条例草案应当对生产经营单位的主要负责人、分管安全生产负责人、安全生产管理机构和安全生产管理人员的安全生产职责分别作出规定，以便于安全生产责任制和生产安全事故责任追究制的落实。为此，法制委员会建议在条例草案第八条中对生产经营单位主要负责人的职责予以相应修改，规定生产经营单位分管安全生产的负责人的职责，并建议增加一条对生产经营单位的安全生产管理机构和安全生产管理人员的职责规定。（草案修改稿第十条、第十一条）（七）有的委员提出，为了贯彻以人为本、安全第一的精神，在建筑施工、金属冶炼等高度危险行业、较大危险行业以及从业人员三百人以上的生产经营单位，应当成立安全生产委员会，以加强对安全生产的管理和监督。为此，法制委员会建议将条例草案第十三条第一款修改为"建筑施工、危险物品等高度危险性行业（以下简称高危行业）和金属冶炼、船舶修造、电力、装卸等较大危险行业（以下称较大危险行业）以及从业人员三百人以上的生产经营单位应当建立安全生产委员会。三百人以下的生产经营单位可以建立安全生产委员会。"（草案修改稿第十三条第一款）（八）有的委员提出，生产经营单位种类繁多，业务范围形形色色，条例草案第十九条对从业人员教育培训的时间规定过细，反而削弱了可操作性。有的委员提出，各行业的培训时间可以根据国家和本市有关规定执行。有的委员提出，行业组织也可以受委托对从业人员进行安全生产教育培训。为此，法制委员会建议删去条例草案第十九条第一款中有关安全生产教育培训具体学时的规定，补充培训时间根据国家和本市有关规定执行，生产经营单位也可以委托行业组织进行安全生产教育和培训的内容。（草案修改稿第十八条第一款）（九）有的委员提出，条例草案第二十五条第一款"出租厂房、场所应当符合有关法律、法规规定"的含义不清，应当删去。有的委员提出，出租厂房属于民事行为，出租合同的内容不必在法规中加以规定，该条第四款中委托中介机构评估出租厂房、场所的安全状况，不是出租厂房的法定义务。为此，法制委员会建议删去该条第一款中的"符合有关法律、法规规定"，第二款中"并书面告知出租厂房、场所的安全状况"的表述以及第四款。（草案修改稿第二十四条）（十）有的委员提出，条例草案第二十七条有关安全生产检查的规定过细，难以操作，安全生产检查应当根据各单位的生产经营特点进行。为此，法制委员会建议将该条第一款修改为："安全生产管理机构或者安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点进行经常性的安全生产检查，定期进行专业性的安全生产检查和综合性的安全生产检查。安全生产管理人员应当对检查中发现的事故隐患及时提出处理意见，跟踪事故隐患整改情况并记录在案。"（草案修改稿第二十六条第一款）（十一）有的委员提出，除了重大、特大生产安全事故要向社会公布外，社会影响大、性质严重的典型事故的有关信息也应当向社会及时公布。为此，法制委员会建议对条例草案第三十五条作出相应补充。（草案修改稿第三十一条第二款）（十二）有的委员提出，对违反安全生产管理的生产经营单位的主要负责人进行约见谈话，是一种具体工作方法，不必在法规中规定。为此，法制委员会建议删去条例草案第三十八条。
（十三）有的委员提出，安全生产管理人员不论是专职还是兼职，任职前都应当进行培训并考核合格，对未参加培训的，应当设置法律责任。为此，法制委员会建议在条例草案第四十五条规定相应的法律责任。（草案修改稿第三十九条）（十四）有的委员提出，对于不培训从业人员的生产经营单位，安全生产法设置的行政处罚比较笼统，条例可以进一步细化，增加操作性。为此，法制委员会建议增加一条，规定对生产经营单位每少培训一名从业人员可以罚款五百元。（草案修改稿第四十条）（十五）有的委员提出，条例草案第四十六条中的违法行为在建设工程安全生产管理条例和爆炸危险场所安全规定等法规、规章中已有处罚，条例不必再作规定。为此，法制委员会建议删去条例草案第四十六条中的违法行为及其处罚，并根据委员的意见，对进行爆破、吊装等危险作业的生产经营单位，补充未签订安全生产管理协议、未划定作业现场安全区域的行政处罚。（草案修改稿第四十一条）（十六）有的委员提出，条例草案第四十七条对未进行安全生产检查或者未落实整改措施所规定的处罚，缺乏可操作性。有的委员提出，条例草案第四十八条对发生生产安全事故设置的行政处罚不符合安全生产法的有关处罚规定。经研究，法制委员会认为，由于安全生产法对生产经营单位未认真履行安全生产有关职责，导致发生生产安全事故，已根据其违法情节，规定了相应的法律责任。为此，建议删去条例草案第四十七条、第四十八条，并增加一条生产安全事故发生后，生产经营单位有关事故赔偿、刑事责任的规定。（草案修改稿第四十二条）（十七）有的委员提出，生产经营单位形式多样，主要负责人有多种称谓，有法定的，也有自行决定的，难以一一列举，条例草案不必对生产经营单位主要负责人的概念作出界定，可根据实际情况予以确定，防止以具体称谓为借口逃避罪责。还有的委员提出，条例草案第五十一条对危险性较大行业的划分依据的是人们的习惯性看法，建议不必具体列举。为此，法制委员会建议删去条例草案第五十一条。
此外，对条例草案的一些文字作了修改，条序也作了相应调整。
二、需要说明的问题
（一）有的委员提出，安全生产涉及方方面面，建议对条例所规范的安全生产活动作出必要的界定。经研究，法制委员会认为，条例所称的安全生产，是指生产经营单位在生产经营活动中，为避免人员伤害和财产损失而采取的相应的预防和控制措施。非生产经营单位或非生产经营活动中出现的人身伤害和财产损失不属于安全生产条例调整的范围。鉴于条例草案第二条已明确本条例适用于本市行政区域内生产经营单位的安全生产及其相关监督管理活动，建议对此不作修改。
（二）有的委员提出，有一定数量的中央直属企业设在本市，本市也有个别企业的生产基地设在外地，它们是否属于本条例的调整范围，应当予以明确。经研究，法制委员会认为，安全生产问题直接关系到劳动者的生命，也关系到社会公共安全，本着对人民利益高度负责的态度，生产经营单位不仅要接受其上级主管部门或单位对其安全生产的管理和监督，也应当遵循安全生产法确定的属地管理原则。为此，建议对条例草案第二条的适用范围不作修改。
（三）财经委员会建议对安全生产技术保障措施作出进一步的细化，鼓励和支持生产经营单位对安全生产技术的运用与创新。经研究，法制委员会认为，安全生产法第十四条、十五条等条款对此已作了规定，中华人民共和国科学技术进步法和上海市科学技术进步条例在本市的具体落实，也对安全生产先进技术的研究、运用与推广起到了积极作用。为此，建议不再补充相关规定。
（四）财经委员会和部分委员提出，城市轨道交通和生产经营单位举办大型公共活动，涉及社会公共安全，影响巨大，建议在条例中作出适当的规定。经研究，法制委员会认为，轨道交通是城市公共客运的组成部分，上海市轨道交通管理条例对轨道交通安全运营已做出了规范，建议不在本条例中对轨道交通另外增设规定。同时，法制委员会认为，本市涉及生产安全和公共安全的地方法规除本条例外，还有上海市消防条例、上海市烟花爆竹安全管理条例、上海市文化娱乐市场管理条例、上海市特种行业与公共场所管理条例以及市政府的相关配套规章，对生产经营单位举办大型公共活动的安全问题已有规定。为此，法制委员会建议不再补充相关规定。
（五）有的委员提出，条例草案应当专列一条，对安全生产中介服务机构的性质、地位、职责、法律责任等集中作出规定。经研究，法制委员会认为，安全生产法第十二条、第六十二条对安全生产中介服务机构的性质、职能、法律责任等已有明确规定，建议不必重复有关规定。同时，法制委员会认为，地方性法规不宜对注册安全工程师制度以及安全生产中介服务机构的运作方式作出具体规定。为此，建议删去条例草案第二十九条、第三十条。
法制委员会认为，安全生产与人民群众的生命和财产安全息息相关，各级人民政府应当认真贯彻执行安全生产法和本条例，建立和完善安全生产控制体系，对安全生产情况实行定量控制和监督考核；对于全市的安全生产情况，市人民政府应当定期向市人大常委会报告，并接受全市人民的监督。
法制委员会已按上述意见对条例草案作了修改，提出了草案修改稿。
草案修改稿和以上报告，请予审议。
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