2001年7月13日上午，上海市人大常委会第29次会议表决通过了《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》（以下简称《条例》）。至此，我国第一部处理中小学生校园伤害事故的地方性法规，在历经了长达7年的调研、起草、论证、反复征求意见和修改后，终于得以出台。

　　立法：率先吃“螃解”

　　近年来，校园学生伤害事故已经成为一个突出的社会问题，引起社会各界的广泛关注。上海市第十届、第十一届人代会期间，几乎历次人民代表大会都有代表为此提出议案和书面意见。仅上海市十一届人大一次会议以来，市人大代表提出的立法议案就有4件，书面意见达12件。

　　1997年，上海市教委对市内三区一县128所中小学校，1994年到1996年三年间学生伤害事故发生情况进行了抽样调查，结果分别为87起、105起和118起，呈逐年递增趋势。处理伤害事故时间需花半年以上占相当比率，有的甚至长达数年。这一结果告诉人们，中小学校学生伤害故事的立法已是迫在眉睫。上海在思考，在全国人大立法条件尚不成熟的前提下，我们能否率先立法？1993年，上海就该项立法开始了漫长的调研历程。

　　该项立法，事关下一代健康成长，事关学校的健康发展，它的必要性和重要性是显而易见的。然而迈开第一步就发现教育界与法学界，理论工作者与实际工作者对若干问题的看法很不一致，学校与学生之间的法律关系如何确定，人们对经济赔偿的需求与教育经费短缺的矛盾如何解节？而且它是一部在全国首创的地方性法规，可以借鉴的现成经验与做法不多。因而，它也许是上海市人大常委会立法历程中，遇到的一部困难最大的法规。但既然要做“第一个吃螃蟹的人”，就必须恪守对人民负责、对社会负责的态度，就必须集中民智、统一认识、形成合力。

　　法规的起草者遇到的第一个难题就是如何确定学校与学生关系的法律性质。对于这个问题，不但法律、法规没有明确规定，就连法学界也颇有争议。经过广泛调研，教育教学期间学校与学生关系的法律性质，形成了四种观点：一是监护关系论。持此观点者认为，一般而言，父母是其未成年子女的法定监护人，学生与其父母之间存在着监护关系。但在教育教学活动期间，学生实际上处于学校的管理控制之下，父母对其子女的监护权已经转移给学校，学校与学生之间存在着事实上的监护关系，学校应为未尽监护义务所造成的后果承担法律责任。二是准行政关系论。持此观点者提出，虽然学校不是行政机构，学校与学生之间不完全是行政管理关系，但也不同于一般意义上的民事关系。学校对学生承担着教育、管理和保护的职责，这是一种社会责任，在由国家提供经费的义务教育阶段，这一责任的社会性尤为明显，类似于行政管理，属于准行政关系。三是特殊民事关系论。因为学校与学生及其家长都是平等的民事主体，他们之间的关系应为民事法律关系。但是在义务教育阶段的中小学教育，是一种以国家承担教育经费、适龄儿童必须接受的国民教育，学校赔偿在某种意义上就是国家赔偿，因此，学校与学生及其家长间的关系，就是一种具有特殊性的民事关系。四是教育、管理和保护关系。这种观点认为，在教育教学活动期间，学校对学生负有进行安全教育、通过约束指导进行管理、保障其安全健康成长的职责。经论证，第四种观点因有《教育法》、《义务教育法》、《未成年人保护法》等法律、法规为依据，相对而言争议较少，而且教育、管理与保护的提法易于为社会各方接受。

　　第一个难点问题的突破，使立法有了良好的开端。

　　初审：诸多难题浮出水面

　　2000年12月中旬，业经多次修改的《条例》草案始露面。在市人大常委会第24次会议的初审中，委员们对立法的宗旨、条例草案的定位、责任的界定、事故处理的程序、赔偿项目及其标准，以及赔偿经费来源等方面提出了许多重要的修改意见和建议。审议中，委员们就此发表了许多不同的意见。比较突出的意见是，立法应当有一个较高的起点，仅定位在事故的处理、赔偿标准的设定上，将不利于素质教育的推进，应把着眼点放在加强学校的安全管理上。当然，法规最终还是要有利于伤害事故的处理。立法应当保护利害关系人各方的利益，既要保护学生及其家长或其他监护人的利益，又不能使学校束手束脚、消极保护。委员们提出了通过保险以建立社会承担风险的机制，辅以政府建立基金的建议。

　　为了使修改工作具有连续性，市人大常委会决定由教科文卫委员会牵头，负责对此项法规草案进行一审后的修改。同时决定成立由市人大教科文卫委员会、法制委员会、市人大常委会法制工作委员会，市政府法制办和市教委有关人员联合参加的修改工作小组，共同完成修改任务，并对其中有关条款先后作了40多处重大修改。

　　拟提请常委会第二次审议的修改稿初稿基本完成后，为使修改稿所增加的内容能得到普遍认同，修改工作小组就若干重点问题、存在的分歧意见，归纳了6个方面的内容，于4月23日，由上海市人大常委会副主席胡正昌率队北上，到全国人大常委会、最高人民法院、国务院法制办、教育部等单位座谈、咨询，进行立法调研。座谈中，全国人大及有关部门认为，上海在全国立法条件尚未成熟的情况下，做了一件非常有意义的探索工作，条例内容较全面，法律定位及各项基本原则的设定较准确，修改稿较成熟，期望其早日出台，以推动全国各地的相关立法工作。同时提出了一些很有见解的修改建议。

　　审议和调研的过程表明，中小学校学生伤害事故处理条例制定的关键在于学校与学生法律关系的定位，确定事故的责任分类的归责原则，处理事故程序的合法性、可操作性，赔偿的范围、项目、标准以及资金来源等事项的确定。对于这些关键问题，由于利害关系人各自的社会地位、立场不同，所以观点难以一致，要调整各方的认识，令法规的起草者、提案人深切地感到，这部法规距离出台还有一段不短的路程，尚需进一步加大调研、论证及修改的力度。

　　听证：倾听社会各界的呼声

　　立法法规定，在立法过程中，应当广泛听取各方面的意见，听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。为《条例》（修改建议稿）举办听证会早在2000年就列入了重要的议事日程。

　　5月18日，上海市人大教科文卫委员会通过立法听证会的形式，听取社会各界的意见。这是上海市首次将听证会引入立法程序。显然，它的举办，不仅是这项法规形成过程中的一个重要举措，也标志着上海立法透明度的进一步提高，民主、科学立法的进程又向前迈出了新的一步。上海市人大常委会副主席胡正昌、漆世贵等以旁听者的身份出席了听证会。

　　9时整，立法听证会准时开始。听证人——市人大教科文卫委员会的委员们端坐主席台。主席台两侧坐着分别来自政府机关、教育、法院等系统的专家、学者、律师以及学校和家长的代表约50名听证对象。

　　听证就“从保障中小学校学生和学校的合法权益、维护正常的教学秩序、妥善处理学生伤害事故角度出发，《条例（修改建议稿）》所设定的各方面职责定位是否准确；对于学校、学生家长或其他监护人、社会等方面的责任分类是否恰当；对学生伤害事故处理设定的协商、调解、诉讼途径是否恰当；对中小学生伤害事故的赔偿范围、项目和标准的规定是否准确、合理；对学校责任赔偿资金的来源，采取以责任保险理赔为主、专项资金为辅的做法是否恰当和可行”等五个方面逐一听取了来自社会各界人士的意见和建议。

　　听证会上有专家认为，条例草案中将“学校”与“监护人”的角色分清，意味着学生一旦受到伤害，学校既可能有责任，也可能无责任，从这一点上讲，条例体现了公平、公正的原则。这对维持学校正常的教学秩序大有裨益。

　　参加听证会的各方自然而然地代表着不同的利益主体。针对责任分类，沪上名校长刘京海对“公平责任”一款中规定“学校无过错也要对学生伤害事故分担经济损失”提出质疑，认为有失公正。一些来自教育战线的与会者立即呼应：由于赔偿金都是从教育经费中支出的，学校在无责任情况下作出的赔偿，应有严格的条件限制，否则就会出现为保全一个受伤害学生的“公平”而影响了其他学生享受正常教育经费的“公平”。从这个意义上说，维护学校的权益，其实就是保护了更多学生的利益。对此，复旦大学法学院教授王全弟认为，“公平责任”是我国基本法律确定的制度，也是世界各国通行的制度，这是条例确定的基本原则之一，离开了这个基本理念，条例就会有失偏颇。王全弟强调，在中小学生伤害事故中，政府、学校、家长的地位明显不平等，相对于学校来说，学生及其家长是弱势群体，法规的制定首先要解决基本理念的问题，即应着重保护弱势群体的利益。还有与会者提出，条例在责任分类中，未涉及到学校举办者承担责任的条款，认为学校举办者应当承担相应的责任。学生家长代表则对“学校无责任事故”条款中“学校管理并无不当”提出质疑，认为应严格界定“并无不当”的内涵。

　　为时5个多小时的听证会，与会者围绕立法中的焦点、难点问题，争要发言，无片刻冷场。尽管一次听证会不可能达到解决立法中所有焦点、难点问题的效果，但在沟通利害关系人各自的观点和看法，平衡各方利益、确保条例的针对性和可操作性，维护权力与责任、权利与义务的对等关系等方面，的确起到了不可忽视的重要作用。

　　表决：法规出台是众望所归

　　对7月13日上午表决通过的《条例》，有关人士认为在现有条件下基本解决了其中的焦点、难点问题，有三大突破：一是赔偿资金首次试用社会化运作。建立学校责任险，由市教委统一为学校责任投保。由平安保险公司以每生每学年3元的保险金计算，保障每生每年累计可获得赔偿限额20万元。如学校发生学生重大集体伤害事故，每次可获得最高理赔额350万元。二是全方位的定责，还体现了国际通用的“公平责任原则”，并首次明确了学校举办者的责任。“明确了各方责任，有利于学校开展素质教育。《条例》明确了学校举办者应当保障学校必要设施、设备的资金投入和人员配备，一些学校发生校园伤害事故的原因有的正是设备年久失修。三是形成了快速有效的校园伤害事故处理程序。条例除了采用以往一般“协商——调解——诉讼”的模式外，要求保险公司及时参与学生伤害事故的处理，而且规定了资金来源，有利于事故发生后得以及时妥善处理。