良好的产业发展为立法提供契机

　　自１９９７年以来，上海按照“发展都市型旅游”和“吸引百万人游上海”的旅游产业定位及发展目标，积极实施大旅游发展战略，全市旅游业进入快速增长的新时期。
　　上海在推进旅游经济整体发展上已实现了五个突破性进展，为旅游立法提供了良好的产业经济发展背景。
　　本市旅游业作为第三产业中重点发展的行业之一，近年来实现了由“外事接待型”向“产业经济型”的转变，现已形成较为完整的产业结构。
　　旅游业综合性强，关联带动作用明显，需要与商业、交通、文化、城建等部门沟通协调。在政府主导型发展旅游产业的战略指导下，按照市场运营规律，上海逐步形成“政府宏观管理——行业自律——企业自主管理”的旅游管理新格局。
　　充分利用人文资源和经济中心城市资源的优势，发挥城市新景观的作用，强化城市综合服务功能，并创造更好条件，欢迎百万人来上海旅游——上海大力发展都市型旅游，旅游发展定位实现了突破。
　　本市旅游产业规模不断扩大，旅游功能不断完善，经济效益不断提高，为扩大内需、促进消费发挥了积极作用，并创造了大量就业机会。近年来上海旅游业步入新的增长期，成为本市国民经济新的增长点。
　　旅游业的蓬勃发展使纷至沓来的境内外游客真切地了解上海、感受上海，为展示上海城市形象、弘扬民族文化作出了重要贡献，行业精神文明建设有新成就。
　　到２０１０年，上海将成为国际商务、会展购物、现代都市观光、郊区休闲度假的旅游胜地，文化体育、工农业、科技教育等专项旅游的目的地。从今年起，上海旅游业发展三年行动计划全面启动，力争到２００５年接待入境旅游者超过４００万人次，旅游外汇收入达到３３亿美元，国内旅游人数达到１亿人次，旅游增加值占全市国内生产总值的比重达７％左右，新增旅游业从业人员５万人左右。

　　现有规章不足以调整众多法律关系

　　上海现有２部旅游单项政府规章，但规章仅对旅游业的纵向法律关系进行了调整，没有从宏观上对本市发展旅游业的原则和措施作出规定，在立法层次上远远不够。多年的旅游实践表明，仅靠单项规章，不足以调整旅游活动中产生的众多旅游法律关系。
　　从健全本市旅游法律制度的角度，全面考虑行业立法的整体完善和行业属性，更大领域、更高层次的旅游行业宏观综合性立法，即制定《上海市旅游条例》显得非常必要和迫切。
　　明晰国际化旅游大都市的产业定位，保障政府对旅游业的促进和保障机制，优化上海旅游产业经济结构，有序地扩大开放加快上海旅游业的国际化进程，规定都市旅游资源的合理利用，实现旅游业可持续发展，保护旅游者和旅游经营者的合法权益……以上方面均需旅游立法予以规范。
　　据了解，我国已有２７个省市制定了旅游方面的条例。从条例名称及定位上看，２００１年之前颁布的条例名称都是旅游管理条例，２００１年后出现了旅游条例。从内容上看，多侧重于管理，近几年，北京、浙江等省市的相关条例中出现旅游促进与旅游管理相结合的内容。在国家旅游法尚未出台的情况下，地方制定旅游条例如何定位是《条例（草案）》起草中的重点、难点问题。
　　上海市旅游委员会于１９９９年便成立了《条例（草案）》起草小组，２００２年起市政府法制办也参与了旅游条例的起草工作。经过长时间的酝酿、研究，打算通过地方立法确定旅游领域的基本法律规范框架，然后通过与之相配套的政府规章和政策文件进一步细化。《条例（草案）》重点对以下内容作出了规范。
　　通过机制、财政、政策及政府服务上的保障，在立法中体现政府对旅游业的促进和支持。确认了近年来本市制定的旅游总体发展规划和三年行动计划等，明确相关规划的编制程序，强调规划的严肃性；明确本市对旅游资源进行普查、评估，制定实施旅游资源和环境保护方案，并具体规范了对各类旅游资源的开发保护。进一步突出对旅游者权益的保护，同时增加了对旅游经营者权利的保障。

　　做好旅游立法大家谈

　　上海市旅游“基本法”——《上海市旅游条例》在市委、市人大和市政府各有关方面的共同关注下，即将进入市人大常委会审议阶段。
　　对于条例的最终出台，旅游业内普遍翘首以待。有关人士表示，《条例（草案）》立意和起点都比较高，条例将进一步从法律上保障上海旅游业的健康、快速发展。
　　９月１１日，市人大常委会部分组成人员参加了旅游条例立法调研，视察了上海国际旅行社、市内免税店、龙华旅游城等地后，仔细听取了有关方面对草案的意见建议。
　　上海国旅、上海中旅负责人说，《条例（草案）》强调了对消费者权益的保护，这很必要，但希望也能对消费者应承担的义务提出相应的要求，对消费者的旅游行为作出必要的规范和约束。只有旅游经营者和消费者双方的权益都得到保护，旅游市场才能进入良性发展的轨道。随着旅游市场的发展，旅游业的自律变得越来越重要，建议充分重视行业协会的作用。另外，《条例（草案）》规定旅游景区应提前两个月对外公布价格调整情况，从国际旅游操作实际看，希望旅游景区能提前半年通知有关旅行社。
　　携程旅游网负责人建议设定旅游者法律义务，旅游者应自觉保护旅游资源，严格认真履行合同，自觉遵守旅游服务规范，谨防旅游安全事故发生。建议条例在鼓励企业建立旅游电子商务平台的同时，对网上交易等在资质上进行认定。建议对旅游企业员工跳槽带走客户等不正当竞争手段有所约束。
　　市内免税店负责人建议增加有关旅游购物的条款，并对上海的旅游购物市场、佣金制度等予以规范，保护旅游商品经营者和旅游商品购买者的合法权益。
　　龙华旅游城负责人建议将重要旅游景区（点）列入市旅游规划，跨区域规划由市旅委牵头编制，旅游资源应成片保护。旅游景区应加强依法管理，改变目前存在的旅游景点资源管理条块分割等现象。建议政府加大投入，进一步完善旅游基础设施。
　　“锦江之星”负责人呼吁维护旅游企业合法权益，维护企业品牌。建议在条例出台后加快制定饭店业等法律法规，进一步规范项目审批、公安部门执行公务、旅馆停车场保管责任等方面的工作。
　　上海旅游产业蓬勃发展，上海旅游立法也取得了可喜的进展。《上海市旅行社管理办法》、《上海市导游人员管理办法》已由市政府颁布施行。《上海市星级饭店管理办法（草案）》、《上海市旅游线路和旅游集散站管理办法（草案）》已完成起草工作，《上海市旅游景区（点）管理办法》前期立法调研启动。上海旅游立法工作全面展开，将从根本上改善本市旅游法律环境。