一、三种不同社会历史场景中的妇女与妇女问题

　　像许多其他的社会问题一样，妇女问题本质上是一个嵌入性问题。这就是说，你想了解妇女问题吗？你就首先必须把妇女问题放在一个特定的社会历史场景中；或者说，妇女与妇女问题只有放在特定的社会历史场景中，才可能被准确地理解。追溯近代中国历史的发展进程，我们可以看到三种不同社会历史场景中的中国妇女与妇女问题。

　　其一，村落场景。在1949年中国解放以前，中国是一个“半殖民地半封建”社会，妇女生活在传统社会中，生活在村落中，她们受到家庭、宗族以及村落文化的影响，因此，那时的妇女应当在村落背景中才是可理解的，那时的妇女问题只有放在村落的背景中才是清晰的。毛泽东说，中国的男子，普通要受三种有系统的权力的支配，即：政权、族权与神权，中国的女子，除了这三种权力以外，还要受到夫权的支配。政权、族权、神权与夫权，是套在传统中国妇女脖子上的四条绳索。在那个时代，要解决妇女问题，不是就妇女说妇女，而是要去掉套在妇女脖子上的四条绳索，要推翻封建统治。

　　其二，政治场景。1949年中国的解放同时意味着妇女的解放。解放以后，在毛泽东时代，我们应当在阶级和阶级斗争的场景中去理解妇女与妇女问题。以此观之，我们至少可以看到基于阶级的政治分层。在那个时代，妇女的社会经济权利可能因为家庭出身等政治性因素而被剥夺。

　　其三，公共政策场景。改革开放改变了“以阶级斗争为纲”，社会主义市场经济的推进以及都市化的发展已经并正在改变着中国人传统的生活方式。在这个社会转型时期，政府通过一系列的公共政策，实现其对社会各领域事务的管理，塑造良好的经济、政治和社会秩序。在某种意义上，社会公共秩序就是政策秩序；而良好的公共政策可能有效地调节人们的社会行为，塑造良好的社会秩序。因此，今天妇女的现状与今天的各项公共政策有密切的关系，而妇女问题也以这样或那样的方式与公共政策相关。因此，公共政策已经成为我们思考与讨论妇女问题时首先需要关注的社会场景。

　　二、公共政策与妇女

　　在现代社会中，公共政策实际上可以看成政府和有关的社会主体之间的一种社会契约，是对社会资源的权威性分配。这种契约关系一旦通过某种方式确定下来，政府可以运用政治权力的特殊的权威性，强制、说服和激励种种不同的社会主体支持它，并在它的约束和指引下从事社会生活。在中国，政府通过人口政策、教育政策、卫生政策、文化政策、社会保障与社会福利政策等等一系列公共政策建构了中国人民赖于生存的社会环境，妇女大众就生活在这样的社会环境中。因此，公共政策成为影响当前中国妇女生存情况的一个最重要的因素，在一定的意义上也可以说，今天许多妇女问题都以这样那样的方式与公共政策相关。在构建和谐社会的过程中，公共政策具有保障男女平等，促进性别公正的历史使命。因此，妇联需要关注公共政策，每一个关心妇女的专家学者都需要关注公共政策。

　　首先，公共政策应当体现社会性别公正。社会公正是现代国家的基石，是现代人社会行为的基本准则，也是社会关系能够始终保持健康有序的前提条件。与公共政策相关的社会公正具体到性别指标，就是指分化的男女性别群体有合法渠道平等地表达对政策问题的诉求，从而在公共政策上平等地体现各自群体的利益。

　　其次，公共政策应当体现性别间的利益平衡。公共政策本质上是关于社会主体的利益问题，公共政策就应把社会不同性别的主体利益的实现问题作为核心，明确体现社会主体的利益原则。这就要求在制定公共政策的过程中，始终以男女两性的不同利益需求为政策着眼点和落脚点，时刻关注女性这一特殊利益群体的需求的实现和维护。

　　最后，公共政策应当协调利益冲突，保障弱者。公共政策是协调男女社会群体利益冲突的重要手段。通过规范人们的行为方式，制约违反规范的行为，以及控制利益冲突等，公共政策可有效地调控各种客观存在的利益诉求。为了更好维护社会主体的利益，要优先考虑维护处于弱势地位的个人或群体。体现在性别问题上，就是要关注广大妇女及妇女的发展问题。由于历史的与现实的各种原因，无论是在经济、社会还是政治、文化等领域，都存在着比较严重的性别不平等现象，妇女还是处于当今社会相对弱势的地位，因此，作为公共权力载体的公共政策应该发挥其强制性调节作用，进行政策的救济与补偿。

　　三、关注公共政策评估，促进妇女发展

　　假如我们已经充分意识到公共政策对于妇女发展的重要性，接下来的更重要的问题是如何确保我们有好的公共政策？从纵向看，妇联可以从三个不同的层面去干预公共政策。一是更多地参与公共政策的制订。公共政策的制订是一个十分复杂的政治过程，它涉及到各个不同社会阶层的利益，涉及到不同地区之间的关系，涉及到兼顾效率与公正的难题，等等，妇联的积极参与无疑有助于更好地确保在公共政策框架中的妇女的利益，至少不会因为公共政策而导致新的妇女问题。二是分析与研究现有的各种公共政策，以发现其中有没有不利于妇女甚至歧视妇女的情况，并及时向政府有关部门通报现行公共政策中存在的各种问题。三是更多地注意公共政策执行过程中发生的各种问题，及时揭露违反政策的行为。我国至今仍缺乏良好的法制环境，俗话说，“上有政策，下有对策”，指的就是人们对于公共政策的公然的漠视，因此，在这种社会环境中，关注公共政策的执行过程有特别的意义。

　　妇联无疑应当介入公共政策的这三个层面，重点是关注与妇女相关的问题，以便及时发现公共政策中不公正地对待妇女的现象并能及时加以纠正。那么具体应当怎么做？

　　可以设想一下，假如政府出台了某项公共政策，这项公共政策有关妇女的条款可能是公正的，也可能是不公正的。这项公共政策得到了执行，执行的过程可能存在歧视妇女现象，也可能不存在。我们如何才能及时发现呢？回答应当是，对这项公共政策进行及时的、公正的、科学的评估。政策评估是发现公共政策及其执行中的情况与问题的有效方法。

　　但是，仅仅说到这里是不够的。我们有大量的评估，我们在现行的公共政策中发现了多少歧视或漠视妇女的问题呢？结果是令人失望的。因此，我们需要反思现在的各种评估。初步的研究发现，就妇女问题而言，现行的公共政策评估中存在着不少问题，主要表现为以下几个方面：

　　（一）一般性政策的评估中缺少必要的性别评估指标。在现行的评估中，缺少某项政策对男女两性短期及中长期正在或可能产生的不同影响、不同效果的一套可以量化的评估指标，因而无法在评估结论中显示政策导致的性别问题。

　　（二）政策评估中存在着以一般化统计掩盖性别统计特征的问题。例如，我们可以在评估中看到大量有关“人圴收入”、“人圴居住面积”、“就业率”等等数据，这些数据没有性别差别，往往可能掩盖性别间的事实上的不平等。

　　（三）由于缺乏权威有效的评估机构与机制，现行政策评估难以识别隐性的、潜藏的性别歧视。另一方面，即使有机构发现了现行政策中的问题，也难以把性别评估方面的重要信息反馈给政策制定部门与执行部门，难以改变公共政策在性别歧视、性别不公、性别陷阱等方面存在的问题。

　　（四）现有政策评估的发起方、评估机构/人员，相关利益部门/人中男女比例差距极大，男性在政策评估中占有优势与主导地位，具有性别的价值偏好与导向，这自然导致了政策评估中男性伦理价值、权利利益的主导地位，从而导致性别公正性、公平性的缺失。

　　因此，为了更有效地发现公共政策中存在的不利于妇女发展的问题，更有效地使我国的公共政策在男女平等方面体现公平与公正，更好地为妇女创造良好的生活与工作环境，我们需要改变目前的公共政策评估状况，妇联应当实质性地介入公共政策的评估。我们建议妇联可以与复旦等上海著名高校成立独立的第三方评估机构。

　　以社会性别视角的评估为切入口关注公共政策，强调公共政策评估中的社会性别视角和社会性别敏感性，为实现建立在男女平等基础上并让广大妇女可以切实感受到的社会公正而努力。