随着我国法律体系的不断完善，随着学界对民主管理理论研究的不断深化，以及民主管理实践的创新发展为上海制定职代会条例提供了全面的法律依据、理论依据和实践基础。因此，我们认为现阶段上海出台《职工代表大会条例》的条件已基本成熟。

　　一、立法的必要性

　　（一）经过实践检验的成功经验做法需要通过立法加以肯定和推行。

　　经过多年的实践，上海在职工代表大会制度建设方面总结了一些成功的经验和做法，已经得到社会各界、企事业单位和广大职工的普遍认同，比如，职工代表大会组织制度设计，非公企业职工代表大会职权定位，区域性、行业性职代会制度安排等等，这些做法都是上海在实践中总结提炼的，并被实践证明行之有效的，这些极具上海特色的宝贵经验做法需要通过法律法规的形式加以固化，并在法律的推动下不断扩大其社会推广面和影响力，引领和带动更多的企事业单位关注职工权益，建立健全企业内部的利益协调表达机制，使其为上海经济社会的发展改革发挥更为重要的作用。

　　（二）存在的不足和问题需要通过立法予以促进解决或予以规范。

　　民主管理法律法规滞后是近年来推进民主管理工作中遇到的瓶颈难题，特别是非公企业实行民主管理始终没有明确的刚性法律支撑，已成为不少非公企业，尤其是讲求遵纪守法的外资企业，拒绝建立职工代表大会的搪塞和理由。对于当前职工代表大会制度运作中的种种不规范现象，也亟待通过法律法规去强制规范。《职工代表大会条例》的出台能够给拒不建立职工代表大会制度的企业以威慑，能够让部分企业主要领导警醒，同时也赋予职工更多维权的法律武器，从而为推动本市职工代表大会制度建设提供根本的制度保障。

　　（三）适应形势的发展需要相关法律法规的配套衔接。

　　1986年，中共中央颁布的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》是迄今为止唯一的一部民主管理方面的专项规定，随着市场经济体制的发展，企业管理模式、职工队伍结构状况等都与计划经济时期发生了重大转变，86年条例确立的职工代表大会制度的范围、职权等都存在明显的局限性，难以适应新形势新情况的变化发展。此外，《公司法》、《劳动合同法》等法律虽然明确了企事业单位要通过职工代表大会或其他形式实行民主管理，但是缺少与之配套的有关职工代表大会制度方面的法律法规，给基层实际操作带来难度。为此，全国各兄弟省市都结合自身实际积极推动民主管理、职工代表大会、厂务公开等制度的立法工作，目前，全国31个省、自治区、直辖市中，已经有22个省、自治区、直辖市制订的27部有关民主管理方面的专项法律法规出台，因此，上海市《职工代表大会条例》的立法工作已显得更为紧迫。

　　二、立法的法律政策依据

　　我国《宪法》第二条规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，第十六条规定：“国有企业依照法律规定，通过职工代表大会和其他形式，实行民主管理”。因此，《职工代表大会条例》的立法以宪法为依据，且符合宪法的精神。

　　《公司法》第十八条规定：“公司依照宪法和有关法律的规定，通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理”。《工会法》第六条规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督”；第三十五条规定：“国有企业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权”。《劳动法》第八条规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理或者就保护劳动者合法权益与用人单位进行平等协商”；第三十三条规定：“企业职工方一方与企业可就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过”。《劳动合同法》第四条规定：“用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定”；第五十一条规定：“企业一方与用人单位通过平等协商，可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项订立集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过”。这些重要的法律制度一脉相承的确立了职工代表大会在民主管理活动中的主体地位，为《职工代表大会条例》的立法提供了重要的法律根据。

　　此外，十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》、《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》、《中国的民主政治建设白皮书》等重要政策文件中，都明确提出了“完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度”等类似的要求，也为《职工代表大会条例》的立法提供了政策依据和舆论支持。

　　三、对立法过程中几个焦点问题的说明

　　（一）关于《条例》的名称问题。

　　我们提议《条例》的名称应该是“上海市职工代表大会条例”而非“上海市职工民主管理条例”。之所以这样考虑，是因为：首先，职工代表大会是企事业单位实行民主管理的基本形式，是民主管理的重要制度，是职工实现知情权、参与权、表达权、监督权等民主权利的主要平台与载体，也是工会督促并落实《工会法》、《劳动法》、解决职工“三最”问题、强化基层民主政治建设的主要抓手。我们的立法应当抓住主要方面问题，即抓占主导地位的职工代表大会制度的立法，引导企事业单位全面建立职工代表大会制度，而且当前若抓住解决职工代表大会这一基本形式的建立与运作，其他民主管理形式就有相应的依托体逐步建立，相互支撑，发挥合力，充分保证职工民主权利的落实到位。其次，企业民主管理的形式丰富多样，除职工代表大会外，还有厂务公开、职工董事、职工监事等内容，我们若是立“职工民主管理条例”的话，所要解决或解释的主题较多，因而难度相对较大；而若我们主要聚焦于立“职工代表大会条例”，主题集中，内容单一，立法工作相对简单并且容易达成共识，立法难度相对容易些。再次，从操作性方面来看，由于职工代表大会这一制度开展时间较长，经过多年实践，工作制度较为完善，工作成效较为明显，社会认可度较高，立法的理论、实践、法律、实践等依据较为充分，立法条件基本成熟。综上所述，我们认为，《条例》名称应为“上海市职工代表大会条例”。

　　（二）关于《条例》的适用范围问题。

　　我们认为，在《条例》中应立足于明确职工代表大会制度适用于各种所有制企事业单位（包括民办非企业单位）。所有单位必须建立职工代表大会，因为职工代表大会是实行民主管理的基本形式，《宪法》、有关法律、法规和规章等对这一点都规定的十分明确。《公司法》规定公司制企业“通过职工代表大会或者其他形式，实行民主管理”，可以理解为职工代表大会是这类企业实行民主管理的首选形式。因此，本法适用范围内的企事业单位应当毫无例外地建立职工代表大会制度，防止以其他形式替代职工代表大会。而且，所有企事业单位实行职工代表大会制度已经成为民主管理制度发展的必然趋势。在全国其它22个省、自治区、直辖市制订的27部民主管理相关条例中，均打破了职工代表大会建制的所有制界线。因而我们的立法应当要求企事业单位必须建立职工代表大会制度，对职工代表大会要做出科学的、全面的、符合改革形势的规定，以保证法的有效实施。

　　（三）关于立法宗旨问题。

　　我们认为，订立《条例》旨在通过推进职工代表大会制度的建制面和规范性，实现三个目标：一是保障职工的民主权利，维护职工的合法权益和合理利益，保护和调动广大职工的积极性和创造性；二是推动企事业单位建设和发展和谐劳动关系，促进企事业单位健康发展，为上海经济发展与社会和谐稳定奠定坚实的基础；三是促进企事业单位规范管理，推动基层民主政治建设，强化党的执政能力，推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，为国家长治久安作出贡献。

　　（四）关于职工代表大会的职权问题。

　　职工代表大会职权是职工代表大会制度的核心问题。因而职权也是职工代表大会立法中最核心的内容之一，根据有关法律的传统规定和实践创新，在《条例》中我们应明确职工代表大会制度具有知情参与权、审议建议权、审议通过权、民主选举权、监督检查权等职权，企事业单位应保障职工代表大会职权落实到位，职工代表大会所作出的有关决定、决议具有法律效力，应该提交职工代表大会审议而未提交的事项应被视为无效决定。

　　由于在我们的《条例》立法中要将职工代表大会制度向公有制以外的企事业单位推进，职工代表大会职权的设定既要考虑普遍适用性，又要兼顾公有制企业职工代表大会职权的延续性，对于职工代表大会职权的立法条款范式，我们采用了基本职权加附加职权的分条款专门表述的方式，即先不分企事业单位性质规定共性问题，通过基本职权的专门条款规定，对所有企事业单位适用，然后再根据不同所有制区分个性做加权规定，对国有及国有控股企事业单位以及集体企业分别设置附加职权。

　　条款的具体设置为：一是统一标准的基本职权，主要是审议直接涉及职工切身利益的规章制度和重大事项，提出方案和意见；审议通过集体合同草案和劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等专项集体合同草案。二是国有及国有控股企事业单位的附加职权，除行使基本职权外，还应行使听取和审议年度工作计划，企业生产经营管理重大决策，企事业单位重组、改制、破产的实施方案；通过有关劳动报酬、年金、工作时间、休息休假、生活福利、职工奖惩、裁员分流、重组改制中的职工安置等涉及职工切身利益重大事项的方案；评议和监督中层以上领导人员等职权。三是集体所有制企业的附加职权，集体企业职工代表大会作为集体企业的权力机构，除行使基本职权和国有企业的附加职权外，还有权选举和罢免企业管理人员，决定经营管理的重大问题。

　　（五）关于区域性、行业性职工代表大会问题。

　　我们认为，区域性、行业性职工代表大会有别于企业职工代表大会，它是区域、行业内企业联合建立的民主管理制度，是企业与社区、行业互动、协调劳动关系的重要载体，是职工参与企业管理和社区治理的重要途径。上海区域性、行业性职工代表大会工作开展几年来，在各级工会组织的努力以及相关方面的支持下，本市大多数区域已经普遍建立，并有了较好的工作基础，创造了许多富有成效的典型经验，得到全国总工会和上海市委有关领导的充分肯定与重要批示。其工作成效也逐步显现出来，这主要体现在：一是推动了区域、行业内广大中小企业职工合法权益的逐步落实；二是区域、行业内劳动关系更加融洽；三是进一步扩大了区域、行业工会的影响力，促进了基层工会的发展；四是有效地推动了基层民主政治建设，促进了区域经济发展、社会和谐与文明程度。

　　作为上海职工代表大会工作的主要亮点和特色之一，我们认为，在《条例》中需要有专门章节明确区域性、行业性职工代表大会的法律地位，并对区域性、行业性职工代表大会的建制、职权、议事规则与法律效力等作出相应规范。对于区域性、行业性职工代表大会的建制要求，我们认为，目前只能是“可以建立”的引导性要求，而非“应当建立”的规定性要求，但区域、行业相关政府职能部门应积极推动区域性、行业性职工代表大会的建立，以丰富和发展基层民主，构建文明社区与行业，促进社会和谐。区域性、行业性职工代表大会行使的核心职权是审议通过区域性、行业性集体合同草案和工资调整机制、劳动安全或女职工权益保护等专项集体合同草案。区域性、行业性职工代表大会通过的有关决定应采用签约方式取得区域、行业内企业法定代表人认可，仅对认可的企业及其职工具有约束力，并应通过一定方式在区域、行业和企业两级进行公示。

　　（六）关于法律责任问题。

　　我们认为，法律责任及处罚是保证法律得以认真实施的重要内容，为保证《条例》的严肃性、实效性，必须设立专门章节规定法律责任，并有较为刚性的法律规定，使法规具有较强的可操作性。就本《条例》而言，企事业单位应建立和规范运行职工代表大会制度，责任主体是企事业单位经营管理方，监督主体是企事业单位工会、上级工会及相应的人民政府及其有关部门，责任追究主体是市和区、县人民政府以及人力资源和社会保障部门、国有资产管理部门等有关部门。在条款设置上，《条例》分别明确了企事业单位、企事业单位法定代表人、经营管理者、市和区、县人民政府有关部门及其工作人员以及企事业单位工会四个方面违反《条例》有关规定或不履行相应职责的法律责任和责任追究行为。