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上海市普陀区总工会
普陀区探索非公企业民主管理工作起步比较早，从上世纪九十年代中后期就开始在部分外资企业和民营企业进行了培育试点。步入21世纪后，我们根据区委、区政府和市总工会的要求，逐年加大对非公企业民主管理的巩固深化力度，取得了一定的成效，有力地推动了我区的经济发展和劳动关系的稳定和谐。
一、立足区情，分类指导，明确整体推进和巩固深化非公企业民主管理的工作思路
早在21世纪的头两年，面对普陀非公企业数量猛增、非公经济劳动关系日趋复杂多变的形势，我们从调研入手，深入基层了解区情，从中掌握了非公企业劳动关系现状的第一手资料。我区的非公企业，对其从业人员和企业规模分析，大致可分三类，一类是职工1000人以上的大型企业，企业总量约50户，这类企业约占我区非公企业总量的5%，符合建立独立的职代会民主管理；另一类是职工在100人以上的中型企业，企业总量约1800余户，这类企业约占我区非公企业总量的15%，同样也符合建立独立的职代会制度；再一类企业则是职工在20人左右的微小型企业，企业总量约8000余户，这类企业占了我区非公企业总量的80%，由于其人数、规模的限制和工会组织在企业内部较难独立自主地开展工作等方面的原因，所以难以在企业内部推行民主管理。职代会民主管理制度是《劳动法》、《工会法》赋予工会开展工作的两大维权机制之一，是协调劳动关系的有效抓手，因此，在推进非公企业民主管理之初，我们便形成了基本的工作思路，即对符合独立建制的大中型非公企业，坚持在企业内部推行独立的职代会民主管理制度建设；对无法独立建制的大量非公小企业，能以行业归类的，则建立行业职代会，以行业的集体劳动契约规范小企业的用工行为；无法以行业归类的，则推进区域性职代会，以区域性的集体劳动契约规范非公小企业的劳动用工行为。经过一段时间的实践，初步形成了具有普陀特色的三大类六种模式的非公企业职代会制度，即：大、中型独立企业职代会；餐饮、大卖场等行业职代会；社区小型企业、经济园区等区域性联合职代会和公益性非公单位职代会民主管理模式，并采取了相应的推进方式，取得了初步成效，得到了有关方面的肯定。2002年4月，市委组织部、市总工会在我区联合召开了非公企事业单位民主管理现场经验交流会，总结推广了我区的工作经验，这无疑是对我们工作的鞭策和鼓励。经验交流会后的三年多来，我区非公企业民主管理工作在原来基础上又得到了巩固深化，到今年4月，全区共建立独立性非公企业职代会417家，区域、行业、系统性职代会17家，其中社区8家、经济园区3家、小区3家、行业3家，覆盖非公企业职工人数3.98万，占非公企业职工总量的71.5%；覆盖企业5000余家，覆盖企业数占已建工会企业数的66.48%。
非公企业民主管理六种模式的探索和实践，为我们巩固深化奠定了良好基础。同时，我们也清醒地认识到，六种模式的实践，还仅仅是形式上的，要使这种形式能够切实有效地为促进非公经济健康发展服务，为协调劳动关系，推动普陀经济和社会发展服务，就必须要在充分凸现职工民主管理的有效性上下功夫。基于这样的认识，我们在原有工作基础上，认真寻找差距和不足。我们感到，普陀非公企业民主管理的实践虽然取得了初步的成效，但仍不同程度地存在着问题和不足：首先，对推动非公企业民主管理的思想障碍依然存在，阻碍我们工作顺利进行和巩固深化，因此，必须通过各种渠道和途径加以排除和改变。其次，非公企业民主管理与企业经营管理“两张皮”的现象依然存在，需要通过正确的指导、引导和实践，促进民主管理有效地纳入企业科学管理的流程，成为企业管理的题中应有之义。再次，为搞民主管理而搞民主管理的形式主义现象依然存在，工会实体维权的内容与以职代会为基本形式的民主管理的程序维权机制建设结合度不高，还不同程度地存在着各自为政、各行其是的现象，需要加强有机整合。第四，非公企业民主管理老一套，照搬照抄，创新和活力不强的现象依然存在，非公企业之间由于企业规模、行业特点、发展阶段、职工队伍结构素质等均存在很大差异，需要我们以务实创新的精神，从企业实际出发，探索与之相适应的富有实效的民主管理的方法和途径。
经过认真的研究，我们确立了巩固深化非公企业民主管理的工作思路，即：坚持推进非公企事业单位建立以职代会为基本形式的民主管理制度，建立和健全劳动关系协调机制为工作目标，在提高建制率的同时，注重工作的有效性和职工的认可度，大、中型企业以提高建制率、落实职权、规范运作、丰富形式、提高实效为工作重点；小型企业以扩大覆盖面，实现职代会、联席会议、三方协商机制、劳动法律监督四项制度的有机结合为重点，充分发挥领导体制、工作机制的作用，整合力量，形成合力，积极营造推进非公企业民主管理的良好社会氛围。与此同时，我们还明确了三年建制和巩固深化的总体目标：即2004年全区非公企业民主管理建制率力争达到60%，并探索建立职工民主管理评估制度；
2005年建制率力争达到80%，职工对民主管理的满意率达到50%以上；2006年基本实现全面建制，职工对民主管理的满意率达到60%以上。经过全区各级党政组织和工会的共同努力，2004年建制率实现了预期目标，并在所有独立建制的非公企业实行了职工民主管理评估制度，职工满意率在40%以上。
二、整合资源，完善机制，增强实效，持续深入地巩固深化非公企业民主管理
1、建立、健全三级互联互动的劳动关系协调委员会，进一步巩固深化非公企业民主管理的领导体制和工作机制。普陀区早在上世纪九十年代末就成立了由区政府分管领导负责的劳动关系协调委员会。实施厂务公开以来，我们首先把这一工作机构置于区厂务公开领导小组的领导之下，成为其开展工作和推动非公企业民主管理的核心机构。其次，我们从区情出发，积极扩大劳动关系协调委员会成员单位。一方面，主动争取区人大、区委组织部等部门负责同志进入劳动关系协调委员会中来，成为劳动关系协调委员会的主导力量；另一方面，广泛吸纳与非公企业密切相关的劳动和社会保障局、工商局、税务局、外经委等有关职能部门成为劳动关系协调委员会的成员单位，形成工作合力。再次，我们通过积极沟通协调，在全区9个街道、镇普遍建立了劳动关系协调委员会，又在各街道、镇所属的11个工业园区也相应设立这一机构，负责处理各区域的劳动关系，从而形成了覆盖全区、上下互联互动的领导格局和工作格局。区劳动关系协调委员会作为区一级层面的协调指导机构，每年召开一至二次会议，讨论研究不同阶段劳动关系的重大问题，确定各个阶段的工作目标和重点，并对所属21个街道、镇、工业园区劳动关系协调委员会所反映的问题进行研究和磋商，寻求对策和措施。区劳动关系协调委员会制定下发的政策性文件对各街道、镇、工业园区具有指导和规范的作用，对全区所属的非公企业更具有“法定”约束力。截止目前，区劳动关系协调委员会已制定出台了22个政策性文件。这些政策文件的实施，对巩固深化普陀区非公企业民主管理、协调非公企业劳动关系，推动非公经济健康发展起到了积极的作用。
2、积极开展创建诚信、满意企业活动，努力营造巩固深化非公企业民主管理的社会环境。从2004年开始，我们探索开展了诚信企业达标和创建满意企业活动，以此作为巩固深化非公企业民主管理，营造良好社会氛围的重要抓手。在诚信企业创建工作方面，我们选择桃浦镇作为试点，会同镇政府联手开展诚信企业状况调查、诚信企业标准制订、“五星级诚信企业”测评会诊和诚信企业“中途管理”等，以提高企业的社会责任意识。在整个创建活动中，我们重点将职工的劳动时间、劳动报酬、同工同酬、安全生产等方面的事项是否纳入集体合同条款，是否通过企业职代会予以审议审核作为重要内容，从而深化了职工民主管理的内涵。在职工满意企业创建活动方面，由区纪委牵头、区厂务公开领导小组成员带队、区劳动关系协调委员会成员单位参与、市社会发展研究中心等方面专家会审，共同营造良好的社会氛围。我们通过积极引导广大非公企业经营管理者通过满意企业创建活动，构筑企业内部沟通交流平台，通过职工满意度测评，寻找企业在经营管理中的不足，以持续改进的方法，把不断提升职工的认可度和满意率作为工作的目标和重点。在创建过程中，我们牢牢把握评审前的广泛宣传、评审中职工群众的踊跃参与、评审后典型单位事迹的重点报道，使全区上下形成了“以评选促创建，以创建促管理，以改进促提高”的职工最满意企业的“民意认定”氛围，有力地促进了非公企业民主管理的进一步巩固深化。
3、创新实践“四轮联动”的机制整合，不断巩固深化区域性民主管理制度建设。我们在推进工业园区、街道社区和小区等区域性职代会建制的基础上，积极探索将政府与工会联席会议制度、三方协商制度、劳动执法监督制度与区域性职代会制度的整合，形成“四轮联动”协调劳动关系的工作格局。我区“四轮联动”的探索和实践，主要基于以下几方面认识：（1）我区非公企业规模小、人数少的企业八成之多，这些单位很难在企业内部建立独立的职代会民主管理制度，因此，需要通过其上一个层面，即区域层面的有效机制实行维权。目前，在普陀区域层面，虽然有工会与政府联席会议制度、区域性三方协商制度和工会与劳动行政部门的联合执法检查制度，这些制度所讨论和规范的内容也大都与所属的小企业密切相关，但因缺少小企业的经营管理者和职工群众的直接参与，致使劳动关系矛盾调处和利益协调显得缺乏代表性、群众性和广泛性，而通过区域性职代会制度，可以有效地解决这方面的缺陷。（2）区域性职代会制度建立后，又迫切需要实体维权的内容予以充实，实现实体维权与程序维权的有机结合，才能互为依托，使实体维权得到更为有力的支撑，更好地发挥维权机制的作用。（3）建立区域性职代会后的“四轮联动”，使党组织、政府部门在研究解决区域性劳动关系突出问题和矛盾时，能够直接听取和采纳来自职工群众的意见和呼声，同时，也能更好地服务所属企业的经济工作，增强工作的有效性，扩大党在非公经济的影响力、凝聚力和号召力，从而使党在新时期统揽全局、协调各方的作用得到更充分的发挥，工建服务党建，党建指导工建的作用也可以得到更充分的体现。
在推进之初，我们选择了具有一定基础的长风街道进行试点。在具体操作方面，我们努力把握四项维权机制的有机结合、优势互补：首先，在民主参与代表的产生方面，我们明确要求参加联席会议的工会方代表、三方协商的职工方代表和劳动执法的劳动者代表，必须经区域性职代会民主推荐、选举或确认产生，使“四轮”参与劳方主体的产生更具民主性、法定性。其次，在讨论协商的议题和检查的内容方面，我们要求政府与工会联席会议讨论确定一定时期内社区、企业、职工的重大原则问题；三方协商讨论和决定涉及企业与职工相关利益的契约问题；劳动执法检查区域内劳动关系突出矛盾和问题应在广泛听取职工代表意见，经职代会提议审议后确定，使劳动关系协调的内容更具代表性。再次，在契约、决定、决议落实方面，我们要求区域性职代会选举产生的民管专门小组，必须参与到劳动部门的执法监督队伍中，共同监督检查联席会议、三方协商讨论确定的议题以及区域性职代会通过的决定、决议执行情况，使民主监督更具群众参与的广泛性。最后，在各项维权机制召开会议的时间节点方面，我们要求政府联席会议的召开，必须在三方协商机制之前，由其讨论决定的事项，化为三方协商的具体内容；随后，再召开区域性职代会，审议通过三方协商形成的契约草案；第四，通过执法监督，督促所属企业履约。总之，通过区域性职代会与联席会议、三方协商机制、劳动法律监督的有机结合，发挥区域性职代会协调劳动关系的平台作用，使社区劳动关系方面的问题能够在体制内有效地得到解决。2004年4月7日，市总工会在我区召开了长风社区一届二次职代会暨“四轮联动”工作机制学习观摩会，对我们的工作给予了肯定，这对我们是极大的鼓励。
“四轮联动”的成功实践，为我们巩固深化区域性职代会民主管理制度提供了扎实的基础。目前，该机制已在全区9家社区得到了实施，并成为长风社区、长征镇成立街道、镇总工会之后工会维权的一项重中之重的工作。同时，“四轮联动”的成功实践，也得到了普陀区委的肯定和支持，今年，区委、区政府已将“四轮联动”确定为加强社区建设和管理“八个目标体系重点支撑项目”，并纳入2005年度对街道、镇的工作目标考核系列，从而，使我区非公企业民主管理工作的活力得到进一步显现。
4、探索试点职工董、监事源头参与制度，巩固深化大中型非公企业民主管理。在推进区域性“四轮联动”的同时，我们也特别关注大中型非公企业民主管理的巩固深化工作。积极引导独立建制的大中型集团公司民主管理向企业经营管理延伸，探索试点职工董、监事制度，进一步推动企业民主管理向源头参与发展。我们首先选择职工民主管理起步较早、基础较好的宏泉集团进行试点。该企业通过制定《宏泉集团职工董事、职工监事制度试行办法》，从制度上保证和规范了劳权代表进入企业决策层的程序和标准。2004年1月，宏泉集团通过职代会民主选举产生了首任职工董事和职工监事。在实际运作中，职工董事、监事在每次集团董事会召开之前，都必须召集职代会，广泛征求职工群众的意见和建议，并研究、确定提交董事会、监事会的重点内容或议题。同时，职工董事、监事将参与董事会、监事会讨论的重大问题、履行的基本职责和行使权力等情况，定期在职代会上述职、通报，接受职工代表的监督。由于职工董事、监事源头参与企业经营管理的决策，使董事会、监事会更加关注来自职工的意见和要求，得到了集团领导层的肯定。现在，企业每次召开职代会，集团董事会、监事会全部成员都到会列席，听取来自企业各方面群体代表对集团重大决策的意见和建议，共同寻找生产经营管理过程中的问题和薄弱环节，取得了明显的效果。职工董、监事的成功实践，促进了企业与职工的良性互动。我们也适时总结推广了宏泉经验，并通过区劳动关系协调委员会专门行文在全区推行。目前，已有一些较大型的民营企业正在着手建立这项制度。
三、加强领导，统筹协调，持续深入地推进非公企业民主管理
在几年的非公企业民主管理推进工作中，我们始终注意把握和处理好推进非公企业民主管理与促进社会发展、形成社会合力等方面的关系问题。
1、注意处理好深入推进与把握大局的关系，通过主动争取党政领导的重视和支持，形成合力推进之势。我们感到，随着普陀地区非公经济的迅猛发展，非公企业已成为普陀经济发展的主力军。保证和促进非公经济的健康发展，是区委、区政府关注的大事，也应该是工会工作的着力点。在非公企业推进民主管理，营造稳定和谐的劳动关系，这是工会服务党建、服务经济建设，履行维护职责的工作方针及作用体现。因此，在推进过程中，我们始终把非公企业民主管理工作放在推动社会稳定，促进经济发展的大局中来认识和把握，积极主动地争取各级党组织的领导和各级政府和行政的支持，通过依靠社会各方力量，形成合力推进之势。
2、注意处理好职工维权需求和企业发展需求的关系，适时有度地推进非公企业民主管理。在非公企业推进民主管理，必须兼顾职工的要求和企业的需求。在现实生活中，职工参与民主管理比较注重于自身民主权利的落实和利益的维护，而企业更多的是关注民主管理对企业管理和发展的作用。工会推进民主管理，就要把握好两种需求的结合，引导职工在参与民主管理中自觉关注企业发展，引导企业在实行民主管理中体现关爱员工，使民主管理具有更大的包容性。此外，企业在发展的不同阶段，对民主管理的需求也呈现差异性。我们在推进过程中，针对部分还处于原始积累期、没有达到对民主管理自觉需求的非公小企业，主要通过推行适合小企业发展形态、自上而下的行业性、区域性民主管理制度建设，维护职工的合法利益，培育企业的民主意识。而对那些民主管理已成为企业内在需求的非公企业，我们善于把握契机，因势利导，积极指导和引导企业经营管理者和工会探索实践，在更高的层次推进企业民主管理上台阶，见成效，出经验。
3、注意处理好职代会制度建设与工会其它维权机制的关系，发挥工会维权的整体功效。职代会制度是工会维权的重要机制，它为工会的其它维权工作提供了制度平台。因此，必须注重职代会制度与工会其它工作的有机结合。在企业层面，我们要求要注重职代会制度与平等协商、集体合同，职工董、监事制度等方面的整合；而在区域性、行业性层面，我们要求将职代会和工会与政府的联席会议制度、三方协商机制、劳动执法机制的整合。我们感到，只有这样，才能避免职代会流于形式，工会的维权工作才能凝聚成有效的整体。
4、注意处理好依法推进和实践创新的关系，通过自身的不断努力，为民主管理的立法打好坚实基础。当前，由于我国非公企业民主管理的立法过于原则，缺乏可操作性，因而带来了推进工作的艰难性。我们意识到，法制的基础在于社会实践，只要通过我们自身的不断努力，实践的成果就能转化为立法的依据。因此，在实践中，我区的各级工会干部始终以饱满的精神状态，求真务实的工作作风和敢于创新的严谨态度，积极探索职工民主管理在非公企业的推进与深化。今后，我们将始终坚持解放思想，实事求是，与时俱进的思想路线。始终坚持依法推进和实践创新的结合，从实际出发，循序渐进，不断推进我区非公企业民主管理的深化和创新，并努力为法制的进一步健全和完善作出我们应有的贡献。
各位领导，同志们，尽管我区非公企业民主管理工作取得了一定的成效，但和兄弟地区和系统相比，我们还存在很多差距，随着形势的发展，各种新情况、新问题也会相继的出现，需要我们不断加大探索和实践的力度。我们将根据大会的要求，虚心学习兄弟地区和系统的成功经验，围绕党和政府的工作大局，结合普陀实际，继续探索，进一步推进非公企业民主管理工作再上新台阶。
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