为全面了解本市卫生系统职代会制度运行情况，推进《上海市职工代表大会条例》的贯彻落实，进一步规范卫生系统职代会的操作实施，为医药卫生体制改革的推进创造和谐的环境，去年7-9月份，上海市医务工会在全市卫生系统开展了职代会制度运行情况的调研。调研覆盖全市414家医疗卫生单位，其中包括市级三级卫生事业单位49家、区县二级卫生事业单位172家、区县一级卫生事业单位182家、企业职工医院10家。

　　一、市卫生系统职代会运行情况及成效

　　上海卫生系统职代会最早可追溯到建国初期，当时建立职代会制度的单位主要集中于市级医疗单位，文革中一度停止。文革结束后，基层民主管理开始复苏。1980年后，职代会作为基层民主管理的基本形式，在卫生系统开始全面推进。市医务工会为规范职代会运行，先后于1988年和2000年以市卫生局党委名义印发了《上海市卫生事业单位职工代表大会条例》和《上海市卫生事业单位职工(代表)大工作规范》，使卫生系统职代会工作走上常态化、规范化、程序化道路。

　　(一)职代会建制范围广泛，制度建设不断完善

　　1、建制单位不断扩大。从1980年起，上海卫生系统开始全面建立职代会制度。被调查的414家单位，建立职代会制度的比例为99.86%。其中，市级医疗卫生单位(三级)与区县二级医疗卫生单位、企业职工医院职代会建制率为100%。

　　2、制度建设日益完善。调查显示：有78.3%的单位建立了职工代表工作制，70.5%的单位建立职代会提案工作制度，70.1%的建立了职代会联席会议制度。

　　(二)职代会运行规范有序，工作职能进一步落实

　　1、把好“四关”，规范职代会工作的有效运行。基层单位在职代会工作中，注重把好“四关”：一是把好职代会会议关。调查显示，有95.4%的单位一年至少开两次职代会，另有4.5%的单位一年召开一次职代会。二是把好职工代表民主选举关。本次调查的414家基层单位职代表总数为20070人，占职工总数的15.22%，其中女代表占比61.1%，与卫生系统女职工比例(65.61%)基本相当；一线职代表占比69.2%，非在编职工代表占5.11%，劳务派遣工代表占3.48%。所选出的代表体现了面上的广泛性，能较好地反映不同利益群体的需求。一些区县医务工会，如长宁区、金山区下属医院开展职工代表竞选制，从源头上优化职工代表队伍素质。三是注重职工代表培训教育关。基层单位注重通过培训不断提高职工代表的大局意识、代表意识和责任意识。据统计，87.68%的单位每年定期开展对职代表的专门培训。2011年开展《上海市职工代表条例》培训的单位更是达93.24%，培训职工38806人。四是强化职工代表履职考核关。近年来，职工代表履职考核工作在基层单位逐步推广，如上海市公共卫生中心、光华医院等建立职工代表履职情况的责任考核，通过职工代表向选区职工述职并接受评议考核等方式，密切职工代表与选区职工群众的沟通和联系，提高职工代表参政议事的能力和水平。

　　2、规范“五权”，实现职代会职能的有效发挥。一是单位重大事项职工知情参与，认真行使审议建议权。据统计，大多数单位将发展规划(98.31%)、规章制度(98.31%)、财务情况(94.93%)、改革方案(94.93%)、职代会工作情况(73.91%)、劳动人事调整方案(55.07%)等向职代会报告，听取职工代表建议。二是涉及职工切身利益事项职工表决，严格行使审议通过权。上海市卫生系统基层单位重视职工切身利益事项的权益维护，在涉及职工切身利益的方案拟定之初，就广泛听取工会、职工意见。调查显示，多数单位能做到职工聘任(94.93%)、收入分配(93.91%)、福利费使用(90.1%)、职工安置(64.92%)、职工住房补贴等方案在职代会上无记名投票表决，通过后方能实施。三是以知情监督为目的，准确行使审查监督权。调查显示，为增强职代会制度的实效性和职代会决议对单位、职工的约束力，基层单位对职代会提案办理、职代会审议通过事项的落实(89.37%)、社保费缴纳(79.23%)、职工教育费使用(79.23%)、劳动安全卫生情况(65.7%)等事项向职代会报告，有些单位将院务公开工作情况、干部廉洁自律情况向职代会报告，让职工知情的同时，接受职代会的审查监督。四是严格工作程序，依法行使民主选举权。如职代会主席团成员、民主管理专门委员会(小组)成员，在工会提出建议名单基础上，与单位沟通协商，职代会上选举通过。五是从监督保护干部出发，正确行使民主评议权。上海市卫生局党委曾先后下发两个关于职代会民主评议干部的实施意见，目前上海市卫生系统职代会民主评议领导干部大多能根据要求规范开展，调查数据显示：97.83%的单位开展了评议领导干部工作，党组织领导、党政班子接受评议范围不断扩大。

　　3、遵循“六有”，实现职代会正常开展。一是民管小组(委员会)设立有规模。据统计，基层单位在民主管理专门小组(委员会)设立上具有一定规模，分别设立了院务公开(87.92%)、干部评议(74.88%)、提案处理(72.95%)、生活福利(61.84%)、劳动关系(53.62%)、安全卫生等小组(委员会)，这些小组(委员会)成员由代表和工会提名，并经职代会通过后，开展巡视检查、工作调研等。二是工会操作职代会有规则。工会作为职代会的工作机构，及时向单位党组织汇报工作的占99.52%，与行政及时协商有关事项的占99.28%。职代会审议的方案，95.17%单位于会议召开7天前送交职工代表讨论；需职代会审议通过事项，93.48%单位采用无记名投票方式表决。多数单位能及时将职代会召开情况向上级工会进行会前预报和会后报告。三是行政对职代会运行有保障。98.79%的单位行政重视职代会制度的实施，在经费使用、会务场所等方面给予支持。56.28%单位全部将职代会费用列入单位管理费用，22.22%单位由行政与工会共同支出。四是班组民主管理有实效。81.4%的单位班组定期召开民主管理(生活)会，及时通报单位民主管理事项，就某些事项广泛听取职工意见和建议。五是职代会工作任期有活力。不少基层单位在职代会任期上在把握基本原则的同时，结合单位规模与实际，灵活规定任期，以便激发基层职代会活力。66.18%的单位职代会任期在3年及以下，任期5年的单位占比为14.49%。六是职代表提案质量有提升。代表提案是参政议政的重要形式，卫生系统基层建立职代表提案制度的达70.53%，并且不断追求提案质量的提高。如：曙光医院完善职代表提案制度，在代表中进行提案拟写的专题培训，开展优秀提案评选，激发代表提案的热情。市精神卫生中心等单位还建立提案工作报告制，将提案处理情况及时向代表通报。

　　(三)职代会推进成效明显，切实保障劳动关系和谐

　　1、保障人事改革措施顺利实施。2000年，为配合卫生系统劳动人事制度改革，切实保障职工的合法权益，市医务工会提出职代会审议的“四原则”：一是民主决策的原则，涉及改革的重大方案和涉及职工切身利益的重大事项，必须经职代会无记名审议通过；二是大多数人得益的原则，即任何改革方案，必须是大多数职工得益，考虑职工的长远利益和根本利益；三是综合承受力原则，即改革力度的大小，必须是大多数职工能承受；四是最低生活保障的原则，即改革方案不能影响职工最低生活，做到改革无情、操作有情。为配合卫生事业单位岗位设置，市医务工会2010年还及时转发了《中国教科文卫体工会关于在公立医院改革中充分发挥工会组织作用的意见》，工会积极参与岗位设置的全过程，在制订方案、征求职工意见、修正方案、岗位聘任等环节，以职代会为主渠道，做好职工的动员，维护职工的知情权、参与权。通过职代会的规范实施，保障了岗位设置工作较顺利的开展，目前这项工作已基本完成，没有发生激烈的群访事件。

　　2、促进工作难点取得新突破。如职代会公开领导干部收入工作，调查显示，71.98%的单位根据“六有”原则进行领导干部收入公开，有些单位还公开到具体数字。再如职代会民主评议领导干部工作，43.96%的单位党政工领导全部接受评议，单位工会主席、中层干部接受职代会评议范围在不断增加。在公开范围上，48.07%的单位向职代表公开、41.3%在班子会上公开、34.06%的在中层干部会上公开、32.85%的为向所有职工公开。调查显示，2009、2010年两年间职代会评议领导干部的平均信任率达到93.85%。

　　3、民营医疗机构职代会工作取得新进展。2010年对65家民营医疗机构的一项调查显示，有37家机构建立职代会制度，占总数的57%，其中超过90%的单位能做到至少一年召开一次职代会。单位劳动纪律规则制度、裁员方案等涉及职工切身利益的事项，52%的单位审议通过。此外，听取单位生产经营和改革发展情况报告的为48%，审议通过集团合同文本草案和女职工特殊权益保护专项协议草案的分别占到32%和37%，审议通过工资集体协议草案和选举、罢免平等协商的职工方代表的均占22%。建立职代会提案制度的民营机构占35%，在职代会上审议表决涉及职工切身利益的相关事宜时，有40%的单位采用无记名投票形式。

　　4、非在编职工与劳务派遣工参与民主管理有实践。随着劳动关系的多元化，非在编职工与劳务派遣工成为卫生单位用工的特殊形式，但是对他们的政治权益基层单位也是给予关注。目前，非在编职工代表已占正式代表的5.1%，劳务派遣工代表占正式代表的3.48%，区县一级医院高于上述平均比例。列席代表中非在编职工为2.34%，劳务派遣工为2.7%。在一定程度上保障了这些群体的政治、经济、文化等权益。

　　职代会制度的推进运行，为卫生系统劳动关系的和谐提供了制度保障，也得到了职工的认可，调查显示职代表对职代会质量整体满意度为94.1%。

　　二、存在问题及原因分析

　　上海卫生系统在职代会制度运作，促进民主管理工作中取得了一些成绩，但限于各种主客观因素的制约，仍存在一些难点、焦点问题亟待解决。

　　1、敏感问题有待规范。职代会审议监督是职代会制度运作的焦点问题，尤其在领导干部收入公开和职代会评议领导干部方面更加突出。如领导干部收入公开工作，虽然取得了一定的突破，但是在工作规范性、统一性上有待改进。调研发现，17.63%的单位认为领导干部收入公开有一定的难度，具体表现在公开范围、公开主体、公开程度等方面，职工的理解与实际操作不一致。14.25%的单位认为即使做到收入公开，职工仍对公开的真实性存在怀疑。再如民主评议领导干部，13.53%的单位认为职代会评议领导干部有待规范，特别是党组织干部接受职代会评议时，评议内容、评议范围、结果反馈等方面有一定的操作难度，与现行的党管干部原则有一定的矛盾，如何更好地操作实施需要有全系统的指导办法。

　　2、多级职代会制度实施有待完善。调研发现，仅11.11%的单位建立了二级或多级职代会制度，82.85%的单位尚未建立。究其原因，主要是上级组织没有具体的考核要求，多数单位感觉运作程序过于繁琐，基层单位本身医疗业务工作比较繁重，没有更多的时间召开二级职代会。

　　3、职代会行业建制有待探索。就整个卫生行业而言，民营医疗机构的职代会运作机制尚欠规范，约50%左右的民营医疗机构尚未建立职代会制度。而对市级医疗卫生单位来讲，机关和联合工会职代会建制还未落实，目前，有2个单位是机关性质工会，有2个联合工会，这些单位都未建立职代会制度。分析原因，一是存在建立职代会的体制障碍，二是缺乏类似单位建立职代会的经验，三是上级没有考核要求。

　　4、职代会闭会期间抓决议落实力度有待加强。23.43%的单位认为职代会形成决议的事项，在会后落实方面力度还不够。分析其原因，一方面是重会议形式轻会议效果，造成会议只是走程序，会上通过就好，职代表或专门民管小组(委员会)会后跟踪、巡视检查工作没有跟上；二是有关责任部门工作意识不强，工作合力不够，缺乏对职代会决议的落实责任和执行力。

　　5、职代表行使代表权利的能力有待提升。卫生系统职代表多是高学历人员，他们在提供医疗健康方面发挥着重要作用，但是过多的医疗任务限制了他们参与单位民主管理的时间和减少了参与相关培训的机会。在职代表的参政议政意识和能力、提案的质量方面，职代表的素质还有待提升。

　　三、工作思考与建议

　　针对上述问题，结合上海卫生系统职代会制度运作实践，提出几点思考与建议。

　　1、开展行业探索与实践，取得工作难点新突破。一是进一步规范职代会制度。以《条例》实施为契机，完善修订《上海市卫生系统职工代表大会工作规范》。对劳务派遣工代表名额、二级职代会、民主评议领导干部等事项有更明确的规定，指导全行业的职代会工作。同时建议，在市级层面尽早出台指导意见，进一步明确职代会制度运作中的具体事项和运作程序。二是制定专项工作指导意见。建议针对领导干部收入公开、民主评议等工作中的敏感问题，研究制定切实可行的规范性文件，提出具体的建设性意见。尤其要对领导干部收入公开的范围、内容、计算方法等统一口径，便于基层操作。三是探索职代会制度实施范围。重点推进民营医疗机构职代会制度实施，开展机关和联合工会职代会建制工作调研，统一各方思想，稳步推进建制工作。

　　2、加强工作监督考核，提升基层工作合力。建议建立完善职代会监督考核体系。在明确职责的基础上，将职代会工作列入对基层党政工组织和责任人考核范围，同时对单位内相关责任部门开展考核，形成党政工齐抓共管，有关责任部门协调沟通的工作机制，不断提升工作合力。

　　3、强化职代表工作制度，提升代表参政议政能力。一是推行代表竞聘制，让有热情、有能力、素质高的职工进入代表行列；二是建立代表培训工作制度，使培训时间常态化(至少一年一次)、培训形式多样化(培训班、网上学习、外出交流等)、培训内容实用化(涉及职代会职能、日常工作操作流程、形势热点、新知识等)、培训效果明显化(提案质量提升、职代表对会议质量满意度提高)；三是履行代表考核制度，代表向选区职工述职，接受职工评议，或是借助优秀提案评选等，对代表进行奖励，借以增强代表工作活力；四是完善职代会提案工作，把职代会提案落实率列入基层工会职代会工作考核内容，促进职代会提案的有效落实。

　　4、深化职代会工作内涵，推进卫生改革与发展。在医药卫生体制改革的大背景下，将深化职代会工作内涵与推进卫生改革相结合，寻求职工理解、支持上级决策、政策的有效方式，做到单位改革事项职代会预告、涉及职工切身利益改革事项职代会审议，提高改革方案和决策事项的贯彻与执行力。

　　5、加强工作调研和交流，全面推进系统职代会水平。借助工会理论研究会，及时就职代会运行中的难点、热点问题开展调查研究，将基层实践经验上升为理论指导。通过全系统职代会工作推进大会，推出一批优秀工作单位和工作法，在全行业加以宣传推广。同时，坚持请进来和走出去相结合的原则，学习外省市、外系统职代会建设经验，推进系统职代会整体水平提升。