社会救助工作是民生保障的重要组成部分。2014年2月21日起，国务院公布了《社会救助暂行办法》，并从5月1日起正式施行。《社会救助暂行办法》是我国第一部统筹各类社会救助制度的行政法规，是我国统筹构建社会救助制度体系的标志，具有重大现实意义和深远历史意义。

　　10月28日下午，市民政局副局长姚凯做客“中国上海门户网站”在线访谈，向大家介绍了上海贯彻《社会救助暂行办法》的实施意见，以及上海社会救助制度体系建设的有关情况，并与网友进行交流互动。

　　上海社会工作救助开展概况

　　姚局长介绍说，上海市委、市政府一直高度重视社会救助工作。1993年，上海在全国率先建立了城市居民最低生活保障制度，次年建立了农村居民最低生活保障制度。1996年，市政府颁布施行《上海市社会救助办法》，以政府规章的形式确立了最低生活保障制度。上海经过多年的探索和发展，完善了城乡一体、以低保制度、特困人员供养为基础，因病支出型贫困家庭生活救助为补充，医疗救助、教育救助、住房保障等专项救助相配套、社会帮扶为辅助的救助制度；建立了“政府负责、民政管理、部门尽责、社会参与、街道（乡镇）实施”的管理体制；形成了区县、镇街“条块结合、以块为主”、“一口上下”的运作机制；建成了电脑联网、实时监控的信息管理系统。上海社会救助工作与上海国际大都市的地位和经济社会发展的形势基本适应。上海实现了“应保尽保”和“应保确保”的目标。

　　姚局长表示，截至2014年9月底，上海城乡低保对象22.62万人。其中城镇低保对象19.25万人，农村低保对象3.37万人。农村五保供养对象2700多人。1－9月实施医疗救助3.25万人。2014年4月起，城镇低保标准为每人每月710元，农村低保标准为每人每月620元。

　　“目前，上海的社会救助政策，按照申请家庭经济状况，已经形成了覆盖低保家庭、低收入困难家庭、支出型贫困家庭三个不同层次的梯度救助政策。”姚局长谈到，“其中，对最困难的低保家庭实行政策聚焦，低保家庭中的老弱病残人员享受粮油帮困待遇，低保家庭中的中小学生享受教育救助，低保家庭中有劳动能力且实际就业的人员享受就业补贴，对因就业增加收入后退出低保的家庭实行救助渐退政策，低保家庭成员患病治疗的享受医疗救助，住房困难符合本市廉租住房准入条件的可以享受廉租住房补贴等。低收入困难家庭可以申请医疗救助、教育救助等专项救助。因病支出型贫困家庭可以享受生活补助。”

　　建立“9＋1”的社会救助制度体系总体设想

　　姚局长提到，国务院颁布《社会救助暂行办法》后，市委、市政府深入社会调研，广泛听取各方意见，认真总结上海社会救助工作经验的基础上，结合上海经济社会发展情况和社会救助发展的调查研究，印发《关于本市贯彻〈社会救助暂行办法〉的实施意见》；同时研究制定了《上海市低收入困难家庭申请专项救助经济状况认定标准》；进一步完善修订了《上海市因病支出型贫困家庭生活救助办法（试行）》，扩大政策受益面。

　　《实施意见》强调进一步健全以最低生活保障、特困人员供养为基础，支出型贫困家庭生活救助、受灾人员救助和临时救助为补充，医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助等专项救助相配套，社会力量充分参与的现代社会救助体系，确保社会救助广覆盖、有梯度、相衔接，确保救助水平与本市经济社会发展水平相适应，即建立“9＋1”的社会救助制度体系。

　　“9＋1”的社会救助制度体系根据《办法》，对各项具体制度和措施提出工作目标和发展方向，在六个方面体现了上海的特点。姚局长详细地介绍到，第一，将救助对象范围从低保和特困供养人员延伸到低收入困难家庭，并统筹专项救助申请家庭经济状况认定标准；第二，明确提出加快实现城乡低保标准一体化的目标；第三，统筹城市“三无”人员救济和农村五保供养，将收入低于特困人员供养标准，且财产状况符合相关规定，同时无劳动能力、无法定赡养、抚养、扶养义务人的对象纳入供养范围；第四，明确了支出型贫困救助政策，提出在扩大因病支出型贫困家庭生活救助政策受益面基础上，研究探索其他类型支出型贫困问题的解决办法；第五，将学前教育、普通高中及中等职业教育阶段的低保家庭学生、特困供养人员及低收入困难家庭学生纳入教育救助范围；第六，建立健全政府救助和社会力量参与的统筹机制，鼓励、引导和支持社会力量全面参与社会救助。

　　“上海在实施医疗、教育、就业等专项救助政策时，对象范围逐步从低保和特困供养人员拓展到低收入困难家庭。今后，低收入困难家庭申请专项救助要符合“1+X”的认定标准。“1”为经济状况，用低收入困难家庭申请专项救助经济状况认定标准统筹专项救助政策；“X”为各专项救助政策实施时根据需要设定。”姚局长谈到。

　　城乡居民家庭申请专项救助的条件

　　姚局长强调，上海申请专项救助的城乡居民家庭须同时五个标准：即城镇居民家庭月人均可支配收入低于1420元、农村居民家庭人均月可支配收入低于1240元；人均货币财产低于5万元（2人及2人以下家庭上浮10％；18周岁及以下未成年人以及虽然年满18周岁但仍在全日制中等学校就读的人员、60周岁及以上老年人和残疾人上浮20％）；家庭成员名下无生活用机动车辆（残疾人用于功能性补偿代步的机动车辆除外）；家庭成员名下无非居住类房屋；城镇居民家庭人均住房建筑面积低于上年度城镇居民人均住房建筑面积，仅有1套自住房屋的除外。农村居民家庭除宅基地住房、统一规划的农民新村住房外，家庭成员名下无其他商品住房。

　　特困人员供养的政策措施

　　“特困人员供养内容包括提供基本生活条件；对生活不能自理的给予照料；提供疾病治疗；办理丧葬事宜。”姚局长介绍到，“主要有三项政策措施：即统筹城市‘三无’人员救济和农村五保供养；特困人员的日常生活供养标准不低于本市居民基本生活水平；将收入低于特困人员供养标准，且财产状况符合相关规定，同时无劳动能力，无法定赡养、抚养、扶养义务人或者法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，纳入特困人员供养范围。”

　　因病支出型贫困家庭生活救助

　　“因病支出型贫困家庭生活救助是指对本市城乡居民因患病导致医疗费用支出较大，实际生活水平低于本市最低生活保障标准的家庭，由政府给予基本生活保障的制度。”姚局长表示，救助的对象范围具体为：一是具有本市户籍的城乡居民；二是与本市户籍城乡居民共同生活的非本市户籍的家属（配偶和子女）中具备下列条件之一的人员：患大病、重病的；丧失劳动能力的；配偶年龄男60周岁、女50周岁及以上的；子女未满16周岁或虽年满16周岁仍在普通初中、普通高中和普通中等职业学校就读的。”

　　姚局长还表示，申请因病支出型贫困家庭生活救助的条件有三个方面：一是在提出申请之月前3个月内，家庭医疗费用支出超过家庭可支配收入或虽未超过家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭医疗费用支出后，月人均可支配收入低于本市城乡居民最低生活保障标准；二是提出申请之月前12个月家庭人均可支配收入，低于本市上年度城市居民人均可支配收入；三是家庭财产符合本市低收入困难家庭申请专项救助经济状况认定标准的有关规定。

　　这一政策的发展，主要是扩大政策覆盖面。与2013年试行办法相比较，姚局长认为有三个方面的不同：一是扩大计入家庭支出的医疗费范围。在“分级诊疗、梯度就医”基础上，将在本市医保定点医疗机构发生的医疗费用都计入家庭支出。包括医疗自费部分和普通门急诊费用。二是缩短收支差额核定期间。申请家庭医疗费用支出和家庭可支配收入差额核定的时间，从6个月减少到3个月。三是调整申请家庭财产的限额。从原来“符合本市城乡居民最低生活保障家庭经济状况认定标准的相关规定”调整为“符合本市低收入困难家庭申请专项救助经济状况认定标准的相关规定”。这三个变化会让更多申请支出型贫困生活救助的家庭获得救助，并且救助力度更大些。

　　另外，姚局长强调，“提出申请之月前12个月家庭人均可支配收入，低于本市上年度城市居民人均可支配收入”这条规定没有变。因病支出型贫困家庭生活救助的标准主要参照上海低保标准。分为两种情形：一是全额救助，二是差额救助。“在提出申请之月前3个月内，家庭医疗费用支出超过家庭可支配收入的，按照本市城乡居民最低生活保障标准，给予全额救助。”“在提出申请之月前3个月内，家庭医疗费用支出未超过家庭可支配收入，但家庭可支配收入扣除家庭医疗费用支出后，月人均可支配收入低于本市城乡居民最低生活保障标准的，按照低于本市城乡居民最低生活保障标准的差额，给予救助。”

　　受灾人员救助

　　姚局长说，受灾人员的救助主要包括两个方面，“对基本生活受到自然灾害严重影响的人员，提供生活救助。”受灾地区政府负责受灾人员的紧急疏散、转移、安置；负责及时为受灾人员提供必要的食品、饮用水、衣服、取暖、临时住所、医疗防疫等应急救助，最大限度减少人员伤亡和财产损失。其次是“负责做好灾害评估、核定和发布工作。”对住房损毁严重的受灾人员，及时进行过渡性安置。对住房损毁严重的农村家庭，核定住房恢复重建对象，核拨救助资金或者给予住房补贴。

　　临时救助政策

　　姚局长谈到，临时救助主要“解决群众生活中遭遇的突发性、临时性、紧迫性困难，确保临时救助对象的基本生活”。临时救助的对象范围包括，“因火灾、交通事故等意外事件、家庭成员突发重大疾病等原因，导致基本生活出现暂时困难的家庭；或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭；遭遇其他特殊困难的家庭。”以及“对在本市生活无着的流浪、乞讨人员提供临时食宿、急病救治、协助返回等救助。”