1845年由英国首任驻沪领事巴富尔与上海道台宫慕久商定的《上海土地章程》，因其明确划定了上海首块租界（外商居留地）的四周范围，规定了来上海的外国商人进行土地租赁的方法、程序等，曾经被西方侨民视为上海租界存在的根本大法。而在这同时，章程也对在租界内租地的外商应该承担的维护公共环境的义务和城市管理的基本内容作了规定，这些规定应该具有行政法规的意义，尽管当这些规定提出时实体的行政管理机构还毫无踪影。

　　《上海土地章程》中有关城市管理的规定包括以下几方面内容：1.对城区公共秩序的管理规定；2.对城区环境的管理规定；3.对城区基础设施的管理规定。这些规定既涉及租界环境管理的要求，也包含了对租界内居住者行为规范的要求。1854年经修改的《土地章程》对城市环境管理方面的要求有进一步发展。

　　《土地章程》的这些规定，既为后来全面的城市管理奠定了基础，也对后来城市管理模式和管理机制的形成产生重大影响。因为此后租界管理机构对租界管理宏观方面的法规规定，就是通过历次不断修改《土地章程》，并增设附律而来。1869年经对1854年《土地章程》修改而形成的《上海洋泾浜北首租界章程》，其条款由14条增加到29条，并增加了一批“附律”就反映了这种情况。由此，《上海土地章程》完全可以视作是有关上海租界行政管理法规的滥觞。