一、议案的来由

　　《上海市未成年人保护条例》（以下简称《条例》）于2005年3月1日施行，该《条例》是根据1991年颁布的《中华人民共和国未成年人保护法》和1999年颁布的《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》，以及其他有关法律、行政法规并结合当时的上海市实际情况制定的。作为上位法的《中华人民共和国未成年人保护法》修订草案于2006年12月审议通过，并于2007年6月1日正式施行，结合社会发展现状，对未成年人的权益保护作了新的具体化修订。作为下位法的《上海市未成年人保护条例》也应当与时俱进，根据新的《中华人民共和国未成年人保护法》精神，并结合上海实际情况，在青少年权益保护的具体操作层面进行修订。

　　二、议案的依据

　　现行相关立法存在如下不足：

　　1、对监护人监护权的具体内容规定不详

　　现行《中华人民共和国未成年人保护法》在第十至十六条对监护权进行了初步描述，包括禁止家庭暴力、进行思想引导、尊重未成年人的受教育权等等，但在现行《条例》中，缺乏对监护权内容的具体明确。监护权范围界定不清，使得在司法实践中，难以准确判定监护人是否充分履行了监护义务。

　　2、对不履行监护责任的监护人缺乏有效的处罚手段

　　对于如何追究监护人责任，《条例》规定，“未成年人遭受父母或者其他监护人遗弃、虐待的，可以向公安机关、未成年人保护机构、共产主义青年团、妇女联合会、所在学校、居民委员会、村民委员会请求保护。被请求的上述组织不得拒绝、推诿，需要采取救助措施的，应当先采取救助措施。”但是，对于如何追究监护人责任并加以惩戒，却并未提及。而《刑法》相关条款规定，“虐待家庭成员，情节恶劣的，处二年以下有期徒刑、拘役或者管制。”“对于年老、年幼、患病或者其他没有独立生活能力的人，负有抚养义务而拒绝抚养，情节恶劣的，处五年以下有期徒刑、拘役或者管制。”根据刑法的规定，遗弃行为或者虐待行为必须情节恶劣才能构成犯罪，而情节恶劣的衡量标准是造成被害人重伤、死亡等严重后果。这使得大量虐待、忽视子女、未尽到监护义务的监护人得以籍此逃避惩罚。

　　12355上海青少年公共服务平台和上海社科院社会调查中心于2008年联合开展了《上海家庭关爱状况研究》，此次调研以整群抽样的方式向本市2000户有未成年人的家庭发放调查问卷，结果显示，23.1%的家庭可能存在关爱不足的问题，1.6%的父母主观意识上“不愿”承担抚养、监护子女的义务，这也是许多忽视、虐待乃至遗弃子女案件不断发生的主要原因。2007年9月上海社科院社会调查中心进行的一项关于离婚后抚养费问题的调查显示，被访问对象中31.4%表示存在孩子抚养费纠纷问题。实践证明，大多数没有保障未成年人必要的物质、精神生活条件的监护人，受不到相应的惩罚。

　　3、安置体系不健全导致救助不力

　　《中华人民共和国未成年人保护法》第四十三条规定：“对孤儿、无法查明父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”《条例》第三十五条规定：“民政行政管理部门的流浪儿童教育保护中心应当对流浪乞讨、离家出走的未成年人实施临时性的社会救助，并积极帮助寻找其父母或者其他监护人。”但在司法实践中，我们发现，许多由于监护人严重不作为导致缺失监护的未成年人，不属于儿童福利机构救助的范围。这客观上造成部分缺少监护的未成年人得不到政府和社会的及时救助。

　　三、相关的建议

　　建议由未成年人保护机构根据新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》以及各种社会现象和工作实践，来推动修订《上海市未成年人保护条例》中的相关条款，并完善相应的福利救助体系。具体内容可包括：

　　1、增加和明确有关监护权内容的具体规定；

　　2、增加和完善有关监护人未尽到监护责任的处罚规定；

　　3、明确对监护人不履行监护责任的未成年人实施救助的机构。