2008年5月党中央下发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012年工作规划》，同年7月中石化党组引发了《“中国石油化工集公司贯彻落实〈建立健全惩治和预防腐败体系2008―2012年工作规划”〉实施办法的通知》（以下简称《工作规划》），这是今后五年以完善惩治和预防腐败体系为重点推进反腐倡廉建设的指导性文件。同时，突出了对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督制约，对国企“一把手”的监督制约，对重要领域和关键环节权力行使的监督制约。反腐倡廉，遏制腐败，监督是关键。要通过监督解决“他律”的问题，重点是对领导干部特别是“一把手”行使权力的监督，解决权力过分集中又得不到有效监督的问题。要促使权力在阳光下公开透明运行，接受党员群众的监督，保证企业干部不落马，国有资产不流失。

　　一、当前国企领导人员监督方面存在的问题

　　温家宝总理在2008年全国人大政府工作报告中，“推进国有企业改革，完善所有制结构；继续推动国有资本调整和国有企业重组；深化国有企业公司制股份制改革；完善公司法人治理结构；深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督”，都是国企改革发展的重点。随着国企改革的深入，反腐也面临着新的考验。

　　改革开放以来，特别是党的十五大以来，国有企业的改革发展取得了巨大成就。绝大多数国有企业领导人员，带领广大干部职工解放思想，开拓创新，扎实工作，顽强拼搏，为国有企业的改革发展稳定做出了突出贡献。与此同时，近几年应该说，从中央到地方，从央企到地方国企，加强廉政反腐的力度也一直在不断的的加大，但是由于国企在发展建设中存在不少问题，少数国企领导人员违纪违法行为频频发生，国企“一把手”的落马不绝于耳。有进入500强的大集团公司的“一把手”，也有分公司、子公司、子子公司的“一把手”。据统计分析，从近年来全国纪检监察机关查处的涉及国有企业领导人员的案件和全国检察机关查处的国有企业领导人员职务犯罪的情况来看，国有企业领导人员违纪违法案件数量不断上升，特别是企业“一把手”违纪犯罪的数量不断上升。

　　就拿我们中石化集团公司案例来说，2008年1月，惊悉中石化党政融于一身的陈同海被“双开”，其违法违纪行为主要包括利用职务便利，为他人牟取利益，收受钱款数额巨大，利用职权为情妇牟取巨额不正当利益，生活腐化。李荣融总结了陈同海教训的几大原因，认为传统的“一把手”决策潜藏着巨大的风险，其原因就是企业规范的公司治理结构还没有建立健全，保证权力规范运作的体制机制还不完善，一些企业主要负责人权力过于集中，缺乏有效监督制约，容易导致滥用权力。

　　从2006年至2008年3月,广东省共立案查处商业贿赂案件2523件,涉及金额12.5亿元,其中百万元以上大案103件；给予党纪政纪处分1392人,其中县处级干部117人,厅级干部11人,已判刑882人,其中县处级以上干部58人。立案中广石化有3厅座落马，该案涉及中石化属下的广州石化总厂、中国石化股份公司广州分公司、中国石化化工销售广州分公司、中海船舶燃油有限公司、广东省石油公司等60多家企业，涉案金额高达3.2亿元；涉案人员70人，其中厅级干部5人、处级干部20人；移送司法机关追究刑事责任37人，其中厅级干部3人、处级干部12人。

　　高桥石化热电事业部原经理王某某，在1999年至2006年任“一把手”期间，利用全面负责企业生产运营、经营管理等工作的职务便利，在与相关煤炭供应单位进行业务往来过程中，收受业务单位人员给予的贿赂折合人民币共计219000元，占为己有，并为他人谋取利益，其行为已构成受贿罪。2007年8月31日被上海市浦东新区人民法院依法判处有期徒刑五年。

　　2006年上海陈良宇案发，震惊国内外。这么多高官中有地方“一把手”，也有国企大集团公司的“一把手”。“一把手”违纪违法，除了物欲膨胀等个体原因外，企业运营机制、体制和管理上存在的缺陷、漏洞，客观上使得他们有隙可钻，有机可乘。“一把手”的失衡、失察、失足的软肋之点，对国企领导人员的监督依然是个薄弱环节，制度执行不力的问题仍然比较突出，有制度不执行的情况依然存在，制度规范权力运行的作用没有充分发挥，监督机制还不够完善。主要表现在：

　　一是制度建设滞后于国企改革发展形势的体制机制要求，管人、管事、管物的制度明显“缺”。对国企领导人员廉洁自律的自主意识依赖过强，而如何加快制度建设，建规立章完善管人、管事、管物的制度体系过慢，往往是事后堵漏建制多。制度的不完善导致了企业领导班子成员之间的监督“难”。表现在企业同级党组织想管却“难管”，管多了担心会影响党政关系，进而对“一把手”存在的问题听之任之，使党组织的保证监督作用发挥无力；班子副职因受制于人而不敢理直气壮地监督，有的班子成员之间不但监督无力，甚至于同流合污。

　　二是权力运用的监督制度刚性不够，监督制约呈现“软”。对国企领导人员应该怎么做、不能怎么做的规定较多，但对不按制度办事要怎么办规定得不够严细，行使监督软弱苍白。权力的正确运用往往要依靠领导人员的人格和道德素质，一旦领导人员的人格和道德产生异变，就极容易造成权力的滥用。比如事权上的独断专行、财权上的大权独揽、物权上的横加干预、人事权上的为所欲为等，等到权力的滥用恶化为腐败行为时，给国家和企业造成的经济损失已经不可挽回。

　　三是权力运行机制不健全，企业内部监督机构的监督“弱”。对国企领导人员廉洁自律缺乏他律。现在，国企党政领导人员代表国家行使着企业党政的所有权力，企业领导权力的日常运行缺乏多方面利益代表者的制衡。国企领导人员特别是党政一把手廉洁自律方面一旦出了问题，没有对等的权力方进行纠举。企业纪检监察组织负有“对党员领导干部行使权力进行监督”的权力，但处在与同级管理系统平行的地位，对“一把手”的监督很难到位。企业内部的审计、财务、企管等部门，虽然负有监督职责，但都在被监督者的直接领导下工作，弄不好就可能换“位子”，丢“帽子”，甚至丢 “饭碗”。就是监督，这些部门充其量只能对企业内部的下级单位实施监督，不仅无法监督企业“一把手”，有的甚至还会帮着出谋划策，应付上级的监督。

　　四是对国企领导人员权力的影响力难以实施有效的监控，管理层之间监督制约反映“虚”。从领导人员廉洁自律的角度来说，对领导人员权力影响力的监督和控制难度要远远大于对权力本身的监督和控制。领导人员行使权力有一定的范围和规范，但权力的影响力所及范围是无法界定的。领导人员的配偶子女及亲属从业经商、亲朋好友之间的关照、业余时间的高消费娱乐、社会各种关系网的相互照应等等，很难被局外人所掌握，也容易产生权力寻租和其他不廉行为。

　　五是一些不规范的市场和经营环境，给国企领导人员遵循廉洁自律规定形成较大的压力，管理关键环节上的监督“松”。由于我国建立社会主义市场经济体制的时间短、进程快，国有企业改制后表面上形成了“现代”企业制度，实质上还留经济体制印记。企业的经营置身在大的社会市场环境中，必然受各种市场主体的影响。相对国有企业之间的经济活动，民营企业及其他成分企业的经营不规范不确定因素很多，为了达到目的而不择手段的行为比比皆是。比如行贿、回扣、变相提供高消费、权钱交易、权色交易等等，客观上影响了局部的市场环境。这一方面诱使国企领导人员产生各种不廉行为，另一方面，国企领导人员为了企业间的交往和协调各方面的关系，有时为了企业的利益又不得不迎合各方面的应酬活动，或做出既违心又违规的抉择。

　　六是厂务公开没有到位，形式上的职工群众的民主监督还比较“空”。由于职代会职工代表和普通职工对本企业的重大决策缺乏深入的了解，对企业的经营状况和财务状况，对企业领导人员的薪酬、补贴、职务消费等缺少了解的机制。国企领导人员职务消费缺乏一定的规范，使职务行为和廉洁行为界限不清，加上有些企业领导人员缺乏民主意识，在涉及企业经营管理的重大事项等方面“暗箱操作”，不征求职工意见或不愿意向职工公开，使职工失去了“知情权”，想监督也无法监督。

　　二、“一把手”违纪违法现象濒发的成因

　　分析“一把手”违纪违法案件的主要特点有以下几类：从发案领域看，相对集中于“权、钱、人”的关键岗位，呈现“热点化”特征，权钱交易经济违法为居多；从案件类型看，在经济类案件居高不下的同时，呈现“多元化”特征，失职渎职、生活腐化、道德败坏往往与经济案件伴生；从案件性质看，“灰色”行为增多，呈现“边缘化”特征，来源不明的巨额财产增加了量刑难度；从涉案规模看，窝案串案占很大比例，呈“群体化”特征；从发案过程看，傍大款者不断增多，呈现“庸俗化”特征；从涉案人员看，部分违纪违法人员家属起了“推波助澜”作用，呈现“家庭化”特征。

　　探究“一把手”违纪违法濒发的原因又是多方面的，如：我国两千多年的腐朽封建残余根深；西方腐朽的拜金主义、极端个人主义思想和享乐主义生活方式腐蚀、诱惑性强；新的符合社会主义市场经济要求的体制机制制度不够完善等。一些企业领导人员之所以走上腐败的道路，除了主观上的原因，权力失控或监督不力是一个重要因素。从监督工作的自身来讲，由于受一些旧的思想观念的束缚，在工作中仍然存在着观念不新、体制不顺、制度不全、方法和手段落后等问题，其主要原因：

　　1. 思想政治素质滑坡，难以自觉接受监督。从无数起“一把手”违纪违法的案件看，思想政治素质滑坡往往是其堕落的第一步。首先是放松学习，丧失信念。其次是权力观发生错位，他们认为其权力不是党和人民赋予的，而是上级甚至是某个领导给的。因此在工作中只唯上不唯下，无视职工群众的利益，将权力变成贪图享受，或者回报某个领导的工具。再次是反感监督。少数“一把手”缺乏对监督的正确认识，由于所处的特殊地位和所拥有的特殊权力，认为自己只有监督他人的权利，缺乏接受监督的意识，甚至以各种借口逃避监督、拒绝监督，甚至设置障碍，逃避监督，导致错误决策和歪风邪气的产生。在制度不够完善，监督制约不够有力，国有企业改革存在漏洞的情况下，这些人往往经不住物质利益的诱惑，滥用职权、失职渎职、以权谋私、假公济私甚至化公为私。

　　2. 权力过于集中，难以有效进行监督。当前的行政管理方式赋予“一把手”过多的决策权。现在各集团公司和企业部门的领导结构都是“金字塔”型，“一把手”处于塔尖，居高临下，权力集中，上级在布置任务时，过多地强调“一把手”的责任，动辄强调抓“一把手”、“一把手”抓，加大了“一把手”责任的同时也赋予其过多的个人决策权，“一把手”往往集人事权、财权、事权于一身。企业的组织形式、运作方式，以及管理经济的体制还有许多的“缝隙”和“空白区”，有一个新旧体制的磨合期，还未形成严密、完整的市场经济体制下的监督体系，还不同程度存在着原则规定多、具体细则少，应急措施多、长远措施少，制度缺乏稳定性、全局性、权威性等弊端。

　　3. 监督制约机制相对薄弱，难以发挥约束作用。“一把手”的特殊地位，决定了其更应受到有效监督，但现实中，我们的监督制约机制显得较为薄弱，最突出的也就表现在对“一把手”的监督上。公司法人治理结构不完善，难以实现权力制衡。从总的情况来看，绝大部分国有企业已形成了现代企业制度的基本框架，但在改制后设立的有限责任公司和股份有限公司中，许多公司距离规范的法人治理结构尚有一定差距。尤其是具有法人资格公司制企业是实行“董事长兼总经理”或“董事长、总经理、党委书记”“一肩挑”，“一把手”权力过于集中，花钱“一支笔”、用人“一句话”、决策“一手拍”的现象仍然没有得到很好的解决。在权力过于集中情况下，企业的盲目决策、决策失误，乱投资、乱担保，甚至出现贪污受贿、侵占国有资产、造成国有资产流失严重。

　　4. 监督体制机制不科学，难以进行有效监督。一个完善、科学的监督机制，必须使监督机构的监督具有独立性和权威性，使监督工作具有及时性和有效性。目前，企业内部的监督部门，如纪检、审计、职代会等，虽然具有对国企领导人员监督的职责，但由于其机构设置、人员编制和配备、经费开支、福利待遇等都受制于国企领导人员，也就是说监督主体的生存发展资源都掌握和控制在监督对象手中，监督主体受制于监督客体，缺乏必要的独立性和权威性，难以实施有效监督。至于企业职工群众依照有关法律法规，对国企领导人员实行的民主监督，由于平时对企业重大决策缺乏参与和了解，对企业的经营状况和财务状况知之甚少等原因，就是想监督也无法监督。

　　企业外部监督部门主要有企业领导人员管理机关、国有资产监督管理机构、上级纪检监察部门、审计机关、检察机关等。这些机关和部门具有监督的独立性和权威性，但由于时空的限制，对企业领导人员的生活作风、工作作风和日常表现等情况，了解不深，掌握不全。不是身临其境参与过程监督，而是出现问题去处理时的事后监督，缺乏监督的及时性和有效性。

　　5. 监督法规制度不完备，难以发挥约束作用。一是理论研究不够、制度措施滞后。国有企业在改革改组改制过程中，有的由于没有同步制定相应的规定措施，一些国企领导人员乘企业改制之机，通过隐匿、转移、资产虚假评估等方式大肆侵占侵吞国有资产，造成了国有资产的大量流失。二是现有制度没有得到真正贯彻落实。国有企业在贯彻落实有关反腐倡廉规定制度中，有的只是召开会议、照抄照转，与本单位实际情况结合不紧；有的虽然能结合实际制定实施办法，但往往也是缺乏可操作性，难以真正落实。三是缺少确保制度规定落实的有效措施。党的十五大以来，特别是党的十七大，对国有企业领导人员廉洁自律提出了更具体“七不”规定，但实际严格执行上是有距离的，对执行情况检查监督不力，甚至于对违反廉洁自律规定者，未实行严格的责任追究。在大量的案例中不难发现，案发前有许多先进光环缠身，就是“带病”也是“一俊遮百丑”，否则难以想象案发后一夜之间成为阶下囚。

　　三、减少和遏止“一把手”违法违纪现象发生的对策

　　国务院国资委在2008年召开的中央企业纪检监察工作会议上强调，中央企业要按照七个“不准”的要求，修订完善相关规章制度，把“不准”变成“不能”，把原则性要求变成符合企业实际的刚性规定，在完善经营管理过程中落实反腐倡廉建设的要求。同时，国资委将会同有关部门加紧制定出台违反七个“不准”规定的惩处办法。按照第十七届中央纪委第二次全会精神，中石化集团公司党组2008年初在全公司系统专门开展了“抓源头，促清廉”主题活动，7月又专门下发《通知》，严格执行七个“不准”要求，集中开展落实国有企业领导人廉洁自律七项要求专项工作，分为宣传动员、自查登记、检察纠正、总结提高四个阶段，结合内控制度和风险管理等要求，对七项要求所涉及的经营管理、工程招投标、物资采购等环节，从制度是否完善、程序是否严格、执行是否有效、监督是否有力、违规能否及时纠正和有效防范等方面进行严格检查，并采取切实措施完善制度和程序，堵塞漏洞，提高制度执行力，从体制机制上保证领导人员廉洁从业。当前，如何减少和遏止“一把手”违法违纪现象发生，思考的对策如下：

　　1. 强化思想教育，增强“一把手”自觉接受监督的意识

　　对干部的廉政教育必须坚持年年讲，季季讲、月月讲、天天讲、时时讲，做到入耳、入脑、入心。一是要加强党的基本理论教育。二是要强化正确的权力观的教育。要使“一把手”认识到权力是党和人民赋予的，树立全心全意为人民服务的观念，时刻把人民利益放在首位。三要强化民主集中制教育。使“一把手”准确地理解民主集中制的深刻内涵，自觉摆正自己在班子、单位和社会上的位置，充分尊重来自各方面的意见，增强自我约束意识，自觉接受来自各方面的监督。四是要强化法制教育。五是要强化警示教育。所有这些教育要从形式上保证教育内容的基础上，实施量化考核，联系实际的写体会文章、学习交流、课题研讨、知识考试、述学述廉等，作为规定动作，列入考核。

　　2. 完善监督机制，建立健全对“一把手”监督管理的整体合力

　　在监督内容上要变单一性为综合性，建立全方位监督机制。从政治纪律执行情况、履行岗位职责情况、民主集中制执行情况、工作作风情况以及遵纪守法、廉洁自律以及个人兴趣爱好、朋友圈、生活圈等诸方面情况对“一把手”进行监督，着重抓好对“一把手”重大问题决策和人事权、财权和行政审批权的监督制约。要完善综合考核机制，在检查考核中，既要考核业务指标，也考核廉洁自律，既考核工作能力，也考核思想作风。

　　在监督形式上要变平面式为立体式，建立立体化监督机制。这就要充分发挥包括党内监督、法律监督、民主监督、舆论监督、上级机关监督、党员职工监督等作用，加强相关监督部门的协调配合，构建强化监督的多重防线，形成立体化监督的态势。

　　在监督手段上要变静态为动态，建立全程化监督机制。应积极探索全程化监督机制，对“一把手”权力的行使进行事前、事中和事后动态跟踪监督。首先要对“一把手”的权力运行程序做出规定，权力运行要接受全程监督。“一把手”要严格按照程序行使权力，行使用人权一定要按照《干部选拔任用条例》的规定，个人只能向组织上推荐干部，不能直接决定干部任命，所推荐的干部也要经过民主测评，民主推荐、酝酿，组织考察、党委讨论的规定程序；行使财权必须遵守财务制度，资金的调配使用都要有严格的程序，超过一定数额的要经过集体讨论或报有关部门审核等；决策方面要严格经过方案提出、方案论证、集体讨论、研究通过等程序。其次,对权力行使的结果要进行督察。要经常检查“一把手”的决策、用人及各种权力的行使情况，发现问题及时处理。同时要严格遵守《中国共产党党内监督条例（试行）》的各项规定。

　　3. 改革权力运行机制，从体制上改变“一把手”权力高度集中的状况

　　要结合当前正在深入进行的经济体制特别是审批制度改革，进一步规范“一把手”的权力。一是要必须明确界定“一把手”的权力、责任、义务和利益，适当地进行分权，防止权力过分集中，使权责义利均衡，形成自身的一种约束机制，使“一把手”珍视自己手中的权力、利益，提高腐败的风险和成本。二是要适度分解权力，形成互相制约的权力结构，搞好领导班子中合理分权，不能事事都要“一把手”“负总责”。“一把手”的权力应限于本单位、本部门的宏观领导权，每个单位和部门特别是应把人事、财务等方面的调配、审批的权力在区分责任、确定规范的前提下授权于班子其他成员。

　　要积极推行三项制度改革，严格执行“三重一大”制度，按照党的十七大关于企业改革要有新突破的要求，把工作重点放在对权力的制约、资金的监控和干部任用的监督上。规范事权、构筑适应社会主义市场经济要求的行政审批体制和运行机制，规范人事权、建立健全干部选拔任用和管理监督机制。

　　如在深化改革和创新制度中，建立规范的董事会，实现决策权与执行权分开，有利于解决“内部人控制”问题，有利于解决企业“一把手”在决策、用钱、用人等方面权力过大的问题，形成内部制衡机制。据了解，宝钢集团、神华集团等19家中央企业按照《公司法》开展了董事会试点，试点企业各项工作有序推进，17家企业的外部董事达到或超过董事会成员的半数，3家企业进行了外部董事担任董事长的探索，绝大部分董事履职良好。逐步落实董事会选聘、考核、奖惩经理层的职权，促进国有企业由“一把手”体制向规范的公司治理结构转变。

　　4. 强力推进企务公开，切实搞好民主监督

　　“阳光是最好的反腐剂”。强化权力监督的实质是让权力运行公开透明，让权力时时、处处都在严格的监督制约之下。这就需要充分发挥职工群众的监督作用，不断扩大和保证群众对企业管理的“知情权”、“发言权”、“评判权”和“考核权”，拓宽职代会民主监督的渠道。要让职工“知情”，就是要不断深化企务公开工作，提高权力运作的透明度，保障职工的“知情权”；要让职工“发言”，就是要坚持和完善以职工代表大会为基本形式的企业民主管理，健全民主制度，通过开展职工民主“议事”、征集合理化建议等形式，保证职工群众有序地参与企业的民主决策、民主管理，在企业管理中具有“发言权”；要让职工“评判”，就是要建立企业领导干部述职、述廉制度，坚持职工民主评议企业领导人员制度；要让职工“考核领导”，就要形成起职工群众参与考核的机制和形式，如有舆论公开监督的载体，有内部网上建言献策的话语平台，建立“领导接待日”制度，坚持党风发布会等等。如干部每年考评考核可实施“四个一”，即：一年一考核——干部年终绩效考核；一年一评议——职代会代表民主评议干部；一年一谈话——一针对考核情况有主管的党政领导个别谈话，肯定成绩同时，重点是指出问题，提出要求和改进措施；一年一述廉（学）——每年年终干部向党委书记、纪委书面报告述学、述廉，并扩大到单位部门的党员职工群观众代表等。通过以上这些措施，逐步解决群众“无法监督”的问题。