经过历时１５年马拉松式的艰苦谈判，中国终于获得了ＷＴＯ的入场券。尘埃落定，需要冷静思考的是，告别了“世”外桃源的中国如何以积极的姿态抓住机遇、迎接挑战。中央及时提出了十六字方针：遵守规则、履行承诺、以我为主、为我所用。这一方针的核心是如何趋利避害。建国以来，中国参加的国际组织、缔结的国际条约为数甚多，但没有一个象ＷＴＯ那样对中国的政治、经济、法律制度以及社会生活各个角落产生震撼性的影响这种影响集中体现为ＷＴＯ规则这部由国际经贸条约群所组成的规模宏大的法典对中国现行法律，包括地方立法的影响。迄今为止，有关ＷＴＯ规则与成员方地方立法的关系在ＷＴＯ研究领域还是空白，这一问题亟待澄清。
ＷＴＯ规则与地方立法关系的认识误区
在有关ＷＴＯ规则与我国地方立法的关系上存在两种截然不同的观点：
第一种观点表现为过分迷信ＷＴＯ规则，声称在经贸领域不存在地方立法的空间，主张根据ＷＴＯ倡导的国民待遇原则、政策法律统一性原则，中国应取消具有强烈“超国民待遇”色彩的特区立法。
第二种观点则强调ＷＴＯ的国际法性质，地方权力机关、行政机关非国际法主体，地方立法不受ＷＴＯ规则制约。
上述两种观点都失之偏颇。ＷＴＯ规则既不主张取消所有对外资的优惠政策，更不排除各成员方的国内地方立法，所限制的是具有“超国民待遇”性质的外资优惠政策。只要地方立法，包括特区立法不违反国民待遇原则，对于内、外资一视同仁，赋予同样的优惠政策，并不与ＷＴＯ规则抵触。同样，ＷＴＯ规则的目的在于协调各成员方的对外贸易政策和国际贸易管制措施，是约束各成员方政府行为的规则，有人称之为“国际行政法典”。从法律性质讲，这类规则无疑属于国际公法性质的规则。然而，该规则又将国际经贸领域的各种法律规则具体化，使之融入传统上由国内法调整的国民经济生活的各个方面，并要求各成员方的国内立法与其协调一致，这就意味着ＷＴＯ规则在约束各成员方政府行为的同时，也间接约束从事国际经贸活动的各成员方的国内法人、自然人的行为，ＷＴＯ规则也决不仅仅是国际经贸规则，其影响涉及成员方众多的国内法领域，包括行政法、民商法、经济法、国际公法、国际私法、国际经济法，并且对宪法、诉讼法、刑法等法律部门产生间接影响。可见，ＷＴＯ规则虽不直接制约成员方地方立法，但根据国际法的效力高于缔约国一般国内法的原则，中国国内地方立法无法摆脱ＷＴＯ规则的影响而“独善其身”。
ＷＴＯ规则与成员方国内立法的关系
无论是ＷＴＯ规则还是中国国内立法对两者的关系均无明确规定，但国内地方立法服从ＷＴＯ规则是毫无疑义的。
法理层面的分析
有关国际法与国内法的关系在理论上有“一元论”和“二元论”之分，“一元论”主张国际法与国内法属同一法律体系，其中又分“国际法优先说”和“国内法优先说”两种学派。“二元论”主张国际法、国内法分属不同法律体系。英美法系国家推崇“二元论”，国际法与国内法冲突时，优先适用国内法。对于国际法与国内法的关系，我国理论界尚无定论。最高人民法院多位领导在公开场合宣布人民法院将优先适用ＷＴＯ规则，但作为母法的《宪法》对国内法与国际法的关系尚未作出规定。《民法通则》第１４２条规定：中国缔结或参加的国际条约与中国民事立法有不同规定的，适用国际条约的规定。表明中国倾向于国际法的效力高于国内民事立法。
尽管理论上存在分歧，但《联合国宪章》第２条、《维也纳条约法公约》第２６条都规定了“约定必须信守”的现代国际法原则。《维也纳条约法公约》第２７条还规定：“一当事国不得援引其国内法规定为由而不履行条约。”
法律层面的分析
ＷＴＯ规则的间接规定
ＷＴＯ规则规范的是国家一级的整体贸易行为，没有必要直接规范成员方地方政治实体的贸易措施，地方政策和措施由中央政府对外承担。但是，ＷＴＯ规则在规定成员方义务时，强调成员方必须承诺将ＷＴＯ规则确定的原则作为自己相关行为的准则，并切实贯彻实施，成员方国内有效实施的关于贸易方面的政策、法令、条例、判例、行政决定等，必须公布并公正、合理地实施。
《中华人民共和国加入ＷＴＯ议定书》的规定
２００１年１１月１０日在多哈签署的中国入世《议定书》第２条Ａ项明确规定了ＷＴＯ规则在中国“统一实施”的要求：
第一，《ＷＴＯ协定》和本议定书的规定应适用于中国的全部关税领土，包括边境贸易地区、民族自治地方、经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区以及其他在关税、国内税和法规方面已建立特殊制度的地区；
第二，中国应以统一、公正、合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施以及地方各级政府发布或适用的地方性法规、规章及其他措施；
第三，中国地方各级政府的地方性法规、规章及其他措施应符合在《ＷＴＯ协定》和本议定书中所承担的义务。
切实保证地方立法与ＷＴＯ规则协调一致的几点思考
确保地方立法与ＷＴＯ规则协调一致不仅是ＷＴＯ的要求，也是中国入世的承诺。促进两者的协调一致必须把握以下几点：
第一，从战略高度重视地方立法与ＷＴＯ规则的协调一致
法律体系是一国全部现行法律规范组成的有机统一体。建立一个上下有序、左右相连、和谐统一的法律体系既体现了法制统一原则，也是我国遵守ＷＴＯ规则，履行承诺的客观要求。中央政府负有保证ＷＴＯ规则在全国范围内统一实施的责任，地方立法违背ＷＴＯ规则或立法不作为，将被视为国家行为而由中央政府对外承担责任。为此，应高度重视地方立法与ＷＴＯ规则的接轨，协助中央政府履行国际义务。
第二，以与时俱进的态度更新地方立法工作的观念与思路
地方立法是中国特色社会主义法律体系的重要层次，融合在国家法律体系之中，应该义无反顾地顺应国家立法与ＷＴＯ接轨的潮流。地方立法工作的观念和思路应该与时俱进，在始终坚持法律国家意识的同时，树立法律世界意识。地方立法所坚持的法制统一原则也应增加新的内涵，在确保地方立法与上位法一致的同时，注重地方立法与我国参加的国际条约、协议和各项规则相协调。
第三，充分认识地方立法废、改、立工作的必要性、长期性、艰巨性
鉴于中央政府有义务确保地方性法规、地方政府规章符合ＷＴＯ规则，中央办公厅、国务院办公厅于２０００年９月发出通知，对地方立法的清理作出部署。通知要求，凡是有关法律、行政法规为适应加入ＷＴＯ的需要已作出修改或废除的，有关地方性法规、地方政府规章和地方制定的其他政策措施应当作出相应修改和废止。凡是违反最惠国待遇原则、国民待遇原则或者阻碍全国统一市场形成的地方规定，应当修改或废止。
必要性。地方立法的废、改、立不是简单的地方性、程序性工作，事关我国遵守规则、履行承诺的全局，应该引起我们高度的重视。
长期性。鉴于ＷＴＯ规则是一种开放性、动态性的规则，成员方国内立法必须根据ＷＴＯ规则的演变和发展不断作出调整，这就决定了地方立法的废、改、立是一项长期的工作，无法毕其功于一役。
艰巨性。地方立法虽然从属于国家立法，但数量众多，内容复杂。据统计，１９７８年以来，全国人大及其常委会共审议通过了４００余件法律和有关法律问题的决定，国务院制定了８００余件行政法规，地方人大及其常委会制定了８０００余件地方性法规。从立法内容来看，地方立法既要受到全国经济、政治、文化发展大局的制约，又要反映地方改革发展的实际需要，体现地方特色，而且相当部分为创制性立法。可见地方立法的数量大大超过国家立法，其规范的内容更加直接、具体，地方立法的废、改、立工作更加艰巨、复杂。
（作者系市人大法制委副主任委员）
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