编者按：在今年全国“两会”期间，胡锦涛同志要求新到人大工作的同志尽快熟悉和掌握人大工作的特点和基本知识，善于按照法定职权和程序履行职责。在新一届市人大常委会组成人员学习班上，常委会原秘书长许祖雄同志根据多年人大工作的经验，作了题为《人大工作的特点和制度》的发言，引起大家的重视。应常委会领导和其他同志的要求，本刊分三期刊登这份发言。

　　人大工作的特点

　　要搞好人大工作，就必须了解和熟悉人大工作的特点，掌握人大工作的基本规律。我就人大工作如何把握自身特点，在完善机制、强化功能、规范运作、增强合力等方面努力探索、开拓创新谈谈自己的认识和体会。
　　人大工作具有很强的政治性。因为人大工作涉及国家的政权建设和根本政治制度，而且人大工作的一项重要职能是把党的意志通过法定程序转变为国家意志，这与党的政策，党的执政方式有着紧密的联系。所有这些表明，人大工作最重要的特点是具有很强的政治性。
　　就具体运作而言，人大各项工作都是在民主集中制原则下开展的。这与其他国家机关有着许多共同点，但由于权力机关性质和职能的独特性，在具体运作上又有其自身的特点。
　　法定性——人大工作必须依照法定的职权和程序
　　依法履职虽然是所有国家机关的共同特性，但没有一个国家机关像人大那样，以法律法规的形式对其性质、地位、作用、职权、职能、具体工作、运作机制、操作程序等多方面作了系统而全面的规定。这些法律法规涉及人大的基本制度，人大的基本职权以及人大工作基本运作方式等。这不仅使人大各项工作有充分的法律依据，也使人大各项工作受到严格的法律规范。这是就工作的过程而言。就工作的结果而言，不少是以法规和决定、决议的形式出现的，具有法定的权威性。这就要求人大的工作文件更应注意体现政治性与法律性的高度统一，这也是人大工作法定性的一种体现。
　　合议性——必须遵循集体讨论和决定问题的原则
　　人大工作的合议性包含二个基本含义，一是对决定职权内的大事，实行组成人员集体议决，一人一票，票票等值；二是在权力机关内部，各机构、层次的法定职权具有不可替代性。合议制是权力机关讨论决定重大事项的最基本的工作制度，是体现决策民主化的重要形式。在理解人大工作的合议性特点时，要注意区分二点：一是区分民主决策合议制与行政执行事务负责制的区别。人大行使的是人民赋予的管理国家事务的职权，必须集体讨论决定，不能由少数人或个人决定。而作为行政机关，它对选举产生它的权力机关和上级行政机关负责，担负着执法、执行的行政管理和服务职能，实行的是首长负责制。吴邦国委员长最近在一次会上论述我国人民代表大会制度的优势时指出，在我们国家，在国家机构设置和职权划分上体现了法律和重大问题的民主决策机制和执法执行机制上的责任制。这是我们政治制度的优势所在。第二是要区分在人大内部行使法定职权的议决合议制与机关执行管理事务负责制的区别。在人大开展各项工作时，一类是涉及行使法定职权，讨论决定重大事项；一类是重大事项决定后，涉及执行和落实有关事项的组织协调工作。对前一类必须严格遵循合议制原则，而对后一类工作则必须实行负责制，以保证高效运作和有效落实。不能把人大工作的合议性特点理解为人大工作事无巨细，都要集体讨论决定。
　　程序性——必须以程序民主体现和保障实体民主
　　注重程序，这是人大工作的一个显著特点，是程序民主的一种体现。长期以来，不少同志存在着重实体民主、轻程序民主的倾向。邓小平同志提出，民主必须制度化、法律化。
　　加深对人大工作程序性的认识也必须注意克服两种倾向：一是把程序性仅仅视为“走一走”、“过一过”的形式。人大的程序民主是权力机关行使职权实体民主的体现和保障，同时也是把党的主张变为国家意志的必经途径。如果我们只把程序当成形式来“走一走”、“过一过”，就容易把程序民主视为“自找麻烦”。就民主的整体目标和成效而言，程序不仅是必要的，而且也是政治文明的一种体现。认识人大工作程序性特征，还应该注意克服另一种错误倾向，那就是把程序视为一种超越于民主与效率之外的僵化模式。民主程序化的根本目的还在于寻求民主与效率的最佳结合，从而更好地体现和保障实体民主，程序化同样也应与时俱进、不断完善。
　　在实践中，我们要善于区分：
　　一、法定程序与议定程序。前者具有不可逾越的刚性特征，而后者则是由会议参加者根据法律规定集体议定的，可以因时、因事、因地作出合法而又合理的选择。例如，关于表决方式，法律规定，对宪法的修改，重要的选举任免和代表的补选罢免等，必须采用无记名投票方式，这属于法定表决方式；而对其他许多方面议题的表决方式和程序，实际上大会可以根据议题的重要性和与会成员审议意见的集中程度来加以确定。例如，对大会选举监票人员以鼓掌表决的形式，选举主席团成员的一并表决方式等，只要与法律规定不相抵触而又符合大多数人的意愿，都是可行的。
　　二、法律规定的程序与工作制度、操作规程规定的程序。在人大的各项工作中，有些含有实体民主含义的工作必须用法律、法规来加以规范，使之具有刚性特征。此外，为了使相关工作有序和协调地展开，不少具体工作还需进一步制定较为细致的工作制度和操作规程。后一类在修改完善和选择上比较灵活，程序也比较简易，我们不应把可由工作制度和操作规程规定的程序一味升级，把法定程序搞得十分复杂繁琐而影响效率。
　　三、一般程序与简易程序、特殊程序。在设定立法程序时，既要明确基本的法规案审议程序，充分体现立法的基本原则，同时又要针对各类特殊法规案的审议，合理界定和设定切实可行的简易程序和特殊程序。
　　四、法定程序的不可逾越与多种法定程序的最佳选择。在人大行使职权中，对同一议题的处理，法定程序有的具有多种选择性。例如，对大会闭会期间涉及县级以上政府正职人选的选举和任免，依照法律规定，这本是代表大会的职权，闭会期间常委会只有在其出缺时，从其副职中决定代理人选的职权。如果党委提议调整某行政区政府正职负责人的人选，从人大选举任免程序上看，可以随即召开人代会，依照法定程序补选，也可由常委会任命其为副职领导人，在免去原正职人选后再决定新人选为代理人选，然后选择适当时候召开人代会进行补选。
　　公开性——人大工作必须置于人民群众的了解与监督之下
　　人大工作的公开性至少应该体现在以下两方面：一是人大召开的各类正式会议，除依法确定的秘密会议之外，对公众必须具有最大限度的透明度；二是权力机关履职开展的各项工作和各类活动应在大众传媒上得以充分的报道。
　　人大工作的公开性涉及的不仅是人民群众的知情权，更重要的是人民对其选举产生的权力机关拥有监督权。只有让人民群众充分了解权力机关及其组成人员行使职权、履行职务的情况，才能从真正意义上行使人民对代表和常委会组成人员的监督权。
　　人大工作的公开性应该从审议结果的公开向着审议过程的公开有序扩大，这也必将对提高人大工作的质量起极大的推动作用。因为审议过程的公开，必然会推动与会成员提高审议质量，进而强化会议前后各项工作的力度。（未完待续）