人大的组织体系

　　人民代表大会制度的贯彻实施，需要一定的组织形式予以保证。我国人民代表大会的组织体系，由于我国人民代表大会制度的特点，又有其自身的特色。
　　我国国家权力机关从全国人大到乡、镇人大共有五级。五级人大与行政设置级别大致相当，但并非完全对应。各级人大代表的产生、构成和职权也不尽相同。例如，县、乡两级人大代表由直接选举产生，县级以上人大代表则由间接选举产生；县级以上人大设有常委会，而乡镇人大则不设；全国人大规定设专门委员会，而省级人大只规定根据工作需要可以设立专门委员会，县级以下人大则不设常设工作机构。
　　根据宪法和法律的规定，各级人大之间没有领导与被领导的关系，上下级人大之间的关系具体表现为法律上的监督关系，业务上的指导关系，工作上的联系关系。这与行政机关、检察机关的上下级关系不同。行政、检察机关上下级实行的是领导与被领导关系，他们既要对本级权力机关负责，又要对上级机关负责，具有双重负责的特征。对地方人大来讲，在工作中了解这一特点是很重要的，因为在行使职权中会碰到部分职能交叉的情况。在实践中，要从地方政府双重负责的这一特点出发，在讨论审议的时间、方式、作出决定决议的用词等方面作出合适的选择和安排。
　　为使权力机关的职权在代表大会闭会期间得以延续，宪法和相关法律规定全国人大和县级以上地方各级人大设常务委员会，在人大闭会期间行使权力机关职权。地方人大设立常委会在１９５４年制定宪法时即已有人提出，其间经历了“三起三落”的历程，从一个侧面映现了我国社会主义民主政治建设曲折前进的历程。地方人大常委会的建立在坚持和完善人大制度、推进人大工作中发挥了很大的作用。代表大会、常委会、主任会议各自职能的充分发挥和协调运作是权力机关法定职能得以体现的重要保证。
　　为了适应工作需要，人大及其常委会还分别设立专门委员会和工作委员会。专门委员会是代表大会的常设工作机构，其组成人员必须是同级人大代表。工作委员会是常委会的常设工作机构，其组成可以是本级人大代表，也可以是各方面的专家（代表资格审查委员会因其特定职能，组成人员必须是常委会组成人员）。与专门委员会不同，工作委员会不具有提出和审议议案的权力。

　　人大的会议制度及议事规则

　　作为合议制的权力机关，举行会议是人大及其常委会行使职权的基本方式。
　　人大会议，在开法上有两个显著特点：一是会议的程序严密而细致。各级代表大会、常委会会议、主任会议都制定了各自的议事规则，以适应人大民主合议的要求。这些规则实际上隐含着特定的民主含义。例如会期制度，规定人代会在每年的第一季度召开，每届代表选举产生后的两个月内得召开第一次代表大会。这是代表大会正常行使职权的必要保证。在我国，曾有过会议随意延期和到年底才召开人代会审议批准计划预算的不正常情况。法定的会期制度将有效防止这类现象的重演。再比如，关于发言的规定，看似细致，而实际上有利于各方意见的充分表达。
　　人大会议的第二个显著特点，是会议成员的主体作用突出。这不仅体现在审议的充分和议决的民主上，还体现在会议成员对会议的召开、议程、议题也有法定的提出议案权。会议成员依照法定程序提出议案，是代表和常委会组成人员的一项重要权利。人大议案根据提出的主体可以分为法定机关提出的议案和代表及常委会组成人员联名提出的议案。对于前一类，必须安排列入会议议程，对于后一类则需经过会议主持机构（主席团、常委会主任会议）的审查，决定是否列入会议议程。由于代表议案是作为要求列入人大会议议程而提出的，其内容要求属于人大的职权范围，同时应在规定时间内提出，并要求写明案由、案据和方案。这些要求与代表提出书面意见不同。书面意见是对国家机关工作提出批评、建议、意见，代表可在会内外、单独或联名随时以书面形式提出。由于内容和要件上的差别，代表提出的议案和书面意见在处理程序上也有很大的区别。分清代表议案和代表书面意见的区别，有助于代表在会议中更好地行使自己的民主权利。
　　经过多年实践，本市人大及其常委会在总结历届会议成功经验的基础上，制定议事规则时提出了一些具有独创性的规定和做法。主要有三个方面：一是在人代会的开法方面，规定了代表大会召开之前的组团活动，同时对大会主要文件开展讨论，使会议的文件及时吸纳代表们的意见。二是逐步健全了每年年中召开常委会扩大会议（俗称“小人代会”）、邀请全体市人大代表列席的会议制度，把常委会对上半年政府工作汇报的审议与全体代表的评议结合起来，以最简易的程序和最低的会议成本汇集了对政府工作广泛的审议与评议意见。实际上，也是政府、代表、市民之间的一次很好的相互沟通。三是在会议审议法规时，除设置一般程序外，还设置了特殊程序。如一审后的搁置动议，二审后的暂不付表决动议，表决前修正案的提出，以及未通过的法规案重新提请审议的程序等。
　　会议议决是人大行使职权的一种主要形式。为了提高会议的质量和效率，有几点值得我们思考和探索：一是要以会议的议题为中点向着会前的调研和会后的督查两端延伸。二是要注意区别不同会议的功能，要防止各类会议都是听一听，看一看，有感而发议一议。三是要注意发挥人大代表的主体作用和“院外”专家学者的咨询作用。四是既要重“决”的结果，也要重“议”的成果。

　　人大的选举工作制度

　　选举制度是民主制度的基础。建国初期，由于全面开展选举的条件尚不成熟，故由各界人民政治协商会议代行国家权力机关的职能。１９５３年选举法的颁布和１９５４年全民普选的进行，标志着我国民主选举制度的正式确立，其最显著的特点是选举权的广泛性和选举方式的适应性。
　　１９７９年五届全国人大二次会议重新制定颁布选举法和组织法，对我国的民主选举制度作了三项重大改革。一是把代表的直接选举扩大到县人大，二是规定了实行差额选举的原则和办法，三是规定了提名程序，赋予选民和代表的提名权。之后，全国人大常委会又于１９８２年、１９８６年，１９９５年先后三次对选举法部分条款作了修改，进一步规范了选举的具体程序，对如何提高选举工作效率制定了切合实际的具体办法。
　　为了保证选举的顺利进行，在工作中必须遵循两条最基本的原则，即在指导思想上坚持党的领导和充分发扬民主、严格依法办事三者高度统一的原则，在选举工作的组织上坚持党委领导和人大组织、各方协调的原则。前者是基本保证，后者是必要条件。
　　随着改革的不断深化，我国的经济和社会状况已经发生了巨大变化，选举工作也同样面临着不少需要研究的问题。
　　随着公民从传统的“单位人”向“社会人”的转化，“人户分离”，“人企分离”的现象日益显现。从“登记选民”向着“选民登记”转化，是一种发展趋势。但要真正实现选民自行登记，存在着两个必须解决的问题：一是如何通过切实、有效的公示，确保有选举权的公民知晓并便于登记；二是如何增强公民的主人翁意识，调动公民参选的积极性和自觉性。
　　随着选民和代表民主意识的不断增强，对差额选举和组织提名的方式提出了新的要求。从讲政治角度看，选举工作须确保党对人事安排的总体格局的实现，并确保选举民主、依法进行。在实施中，有时候既要党员在组织提名人选之外另提候选人，保证法定差额；又要党员选举组织推荐的人选，保证党组织意图的贯彻落实。在评价标准上，党组织往往以组织提名人选是否全额、高票当选为标准，而人大则往往以有多少选民或代表提名的候选人当选作为民主性的一种体现。近年来，有些同志提出可否在部分选区采取“组织缺额提名”的方式，这既便于党员代表贯彻组织意图，又为代表依法联名提出候选人留出一定空间。
　　选举人对候选人投票，必须建立在对候选人情况了解的基础上。因此，对候选人的介绍和宣传是选举工作的必经环节。根据我国的选举制度，对候选人的介绍和宣传主体是推荐者而非被推荐的候选人，同时对介绍和宣传的方式也有一定限制。这与西方的竞选制度有着本质的区别。我感到，在坚持我国选举制度特色的前提下，有些方面可以作些研究和探索。例如，对由人大选举任命的干部，在党内民主推荐、提名、公示的范围，可否扩大到同级人大代表中的党员。再如，组织对候选人的介绍除简历和业绩外，可否增加提名理由并作阐述。此外，对直接选举的候选人与选民的见面也应适应当前的情况，进一步在方法和程序上加以完善。
　　总之，选举是一项政治敏感性很强的工作。国内外敌对势力总是力图借此推销西方的政治模式，对此我们必须有所警惕。对选举工作制度的改革，应当在党的领导下依法、慎重、有序地探索和推进。（未完待续）