今年是邓小平同志诞辰一百周年，也是我国人民代表大会制度创立50周年。五十年来，特别是党的十一届三中全会以来，人大的立法工作取得了巨大的成就。在地方的立法实践中，我们深切感受到，这些成就的取得，是坚持和贯彻邓小平民主法制思想的结果。在新的历史发展阶段，学习、坚持和发展邓小平的民主法制思想，对于我们进一步搞好地方立法，提高上海的核心竞争力，从而把上海建设成为具有“四个中心”功能的国际化大都市，具有十分重要的现实意义。

　　一、“大力开展全面立法”的思想推动建立有中国特色的社会主义法律体系

　　建立完备的法律体系是依法治国的基础环节。所谓完备，就是指凡是社会生活需要法律作出规范和调整的领域，都应当制定相应的法律、行政法规、地方性法规和各种规章，从而使各方面都能有法可依。五十年代，虽然我国先后制定了一些法律，但数量较少，社会经济生活诸多领域的各种社会关系，主要通过政策来调整。“文革”期间，法制遭到彻底破坏，立法工作处于停顿状态。改革开放初期，百废待兴，无法可依的问题相当突出。邓小平同志当时指出：“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来”。因此，他在很多场合，多次号召各级国家权力机关一定要抓好立法工作，大力开展全面立法，逐步提高立法的强度和系统性，并且，他对我国经济建设、政治建设、军队和国防建设等各领域的立法，都提出了明确而具体的要求，努力使法律覆盖社会生活的各个方面。

　　邓小平同志根据社会主义现代化建设和法制建设的实际情况和需要，对立法工作提出了一系列指导思想，其核心就是立法工作要从实际出发，既要有紧迫感，要有一种积极的态度，“有比没有好，快搞比慢搞好”。又要实事求是，循序渐进，不能一蹴而就。他强调，“法治要在执行中间逐步完善”。他还提出了中央立法和地方立法并举的思想，认为，“有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律”。他的这些思想深刻揭示了我国立法面临的困难和制定法律的一般规律，对立法工作具有重要指导意义。改革开放二十多年来，我国立法工作取得的成绩，充分证明了邓小平同志这些思想的科学性和正确性。

　　目前，以宪法为基础，法律为骨干，包括行政法规、地方性法规、民族自治地方的自治条例和单行条例在内的、统一的、多层次的立法体制越来越成熟；以宪法为基础，一系列有关国家机构的、民事的、刑事的、诉讼的、经济的、涉外的以及其他方面的基本法律已经具备；地方立法也有了很大的发展，以上海为例，二十多年来，上海共制定地方性法规174件，做出法律性决定73件。可以说，在邓小平民主法制思想的指引下，有中国特色的社会主义法律体系已经基本形成。根据目前的立法进程，完全有可能实现十六大确定的目标，到2010年建成完备的法律体系。

　　二、促进社会和经济的发展是立法的出发点

　　加强民主法制建设，是社会主义市场经济发展的内在要求；法制对社会经济的发展具有强大的推动作用。经济发展的程度与法制健全的程度成绝对正相关，市场秩序与法制秩序结合，才能真正实现我国的跨越式发展。邓小平同志对这一点有着清醒的认识，他早在1978年就指出，应该集中力量制定工厂法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等。还指出，国家和企业、企业和企业、企业和个人等等之间的关系，也要用法律的形式来确定；他们之间的矛盾，也有不少要通过法律来解决。1978年，党的十一届三中全会召开后，邓小平同志的民主法制思想日益深入人心，“发展社会主义民主，建设社会主义法制”成为人大工作的基本内容，也成为广大干部和群众自觉地行动，法制建设由此进入了一个快速发展期，刑法、民法通则、刑事诉讼法、民事诉讼法等一些重要的法律相继出台，之后，又有一大批与经济体制改革关系密切的法律法规的出台，这些法律法规的出台，按照市场经济的要求调整各类社会关系，有力地促进了社会和经济的发展。

　　上海的地方立法工作在邓小平法制思想的指引下，在促进经济和社会的发展方面，也取得了丰硕的成果。在市人大常委会成立至今的二十五年里，上海共制定了174件地方性法规和73件法规性决定，其中，有关经济领域的法规，促进和推动了浦东的开发开放；促使各种要素市场盘活、流动起来，不仅使商品市场，而且使技术、劳动力、房地产等市场都开始起作用。回顾以往，可以说，上海的地方立法克服了不少制度性障碍，在推动改革与开放方面起了积极的作用。比如．80年代后期，在进行城市土地管理体制改革时，上海通过先制定政府规章，而后制定地方性法规的方法，设计并提供了土地使用权有偿出让的制度，解决了城市改造和建设上的资金困难，为城市大规模建设和发展寻找到了出路。对于国家法律尚无规定而现实亟需规范的问题，上海往往通过立法积极进行探索，寻找解决问题的出路，比如，上海关于公司制度的地方立法，为企业的公司制改造提供了制度支持，同时，也将实践的经验教训提供给国家，作为制定公司法的依据。对于国家法律已有原则规定的，上海则通过制定实施细则使其具有可操作性，从而使社会各个方面对法律都有基本的认同，形成全体社会成员共同的行为规范，形成良好的经济秩序和社会秩序。

　　邓小平同志说：“希望上海人民思想更解放一点，胆子更大一点，步子更快一点”。上海的立法机关与人大代表都深受鼓舞，十多年来，上海的地方立法步伐大大加快，同时，也更注意围绕上海发展的中心问题、重点问题，围绕群众关心的热点问题、难点问题进行立法。经过几届人大常委会的共同努力，上海的地方立法基本做到了：为改革开放提供制度层面的支撑，为市场经济的运作提供基本秩序，为城市建设和管理提供行为规范，为经济和社会的可持续发展提供动力和后劲。

　　三、立足国情、立足实际是对立法的基本要求

　　从国情出发、从地方实际出发，这是对地方立法的一项基本要求。邓小平同志指出：“我们都根据自己的特点、自己国家的情况，走自己的路”。在立法时，我们不能仅从愿望出发，也不能从概念和本本出发，更不能言必称希腊，照抄照搬西方的东西。相反，要始终把我国改革开放和社会主义现代化建设的伟大实践，作为立法的基础。

　　上海自1978年拥有地方立法权以来，始终注意通过立法解决自身发展中的问题，地方立法工作本身也很注意分析地方的特点，早在90年代初期，就明确提出，上海的地方立法要具有中国特色、时代特征、上海特点。在这样的指导思想下，上海的立法项目都有很强的针对性，都是社会和经济发展过程中急需的。

　　要解决现实当中的各种问题，必须立足现实，注意制度创新。比如，在浦东开发的初期，国家的相关法律并不健全，针对这种情况，上海提出“法制先行”，先出台九个关于招商引资、规范三个开发区运作的政府规章，设计了一系列新颖的措施和制度，重在提高浦东的吸引力和知名度，促使浦东开发开放高潮的形成。在实践了一个阶段后，再制定地方性法规，使浦东开发开放的法制环境进一步改善。

　　上海不仅在立法指导思想上强调立足实际，而且，将“不冲突、有特点、可操作”作为工作规范固定下来。地方刚拥有立法权的时候，对于怎么搞地方立法，各地人大都不甚明了，地方性法规中，往往既抄有国家法律的有关规定，又抄有国务院行政法规、各部委的规章的有关规定，再写上地方想要规定的一些内容，弄得一件地方性法规篇幅冗长，针对性不强，而且，所谓的抄又不可能把各种法律抄全，因而常有地方性法规与国家法律意思不一致的情况发生。实践证明，地方立法不能走“小而全”的路子，不能以体系化作为建设目标。相反，应当根据现实，有几条需要规范，就规定几条，突出地方立法的针对性、操作性。地方立法实践中所形成的上述工作规范，是贯彻邓小平法制思想的一个显著成果，是强调立法要立足国情、立足实际的必然结果。

　　四、防止两极分化、走共同富裕的道路是立法必须坚持的原则

　　经济和社会转型带来了贫富分化，这种现象的出现，打破了平均主义、大锅饭，消除了长期存在的低收入、低消费、低效率等弊病，对经济的增长有一定的好处，这种现象的出现，也是建立以按劳分配为主体，多种分配方式并存，资本、技术等生产要素均可参与分配的分配制度的必然结果。但是，必须看到，贫富分化对社会稳定、社会公平带来了消极的负面影响。大量低收入者不仅相对收入下降，部分人甚至绝对收入下降，贫困人群的数量有所增加，人们的生活满意度和安全感因此而下降。部分社会成员对改革以及目前的各项政策所持有的不满情绪，对社会的稳定发展构成严重威胁。邓小平同志指出：“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。共同富裕是社会主义的本质，也是我党及其政府合法性的基础。对此，邓小平同志有着清醒的认识，他说：“如果搞两极分化，情况就不同了，民族矛盾、区域间矛盾、阶级矛盾都会发展，相应的中央和地方的矛盾也会发展，就可能出乱子”。遵循邓小平理论，上海不仅注意抓经济总量，即把蛋糕做大，还通过地方立法，建立起了社会保障制度，其中，最低生活保障标准满足了相当一步部分贫困人口的基本生活需要，大批城市贫困人口的生活、医疗、教育等基本权利得到了保障。上海的城镇人口社会保障、农业人口社会保障，虽然保障标准还不够高，但已经具有明显的对市场缺陷的补偿作用，这种采用制度形式对弱势群体基本权利加以保护的做法，得到了社会广泛的认同。上海地方立法还加强了对社会保障各项基金的征缴和监管力度，以使社会保障基金尽可能地满足社会需求。当时，由于出台了法规，上海的社保基金收缴率达到９９％以上，从而提前两年实现了养老保险金的社会化发放，避免了社会转型期新出现的社会关系的紧张。事实证明，只要我们始终记住邓小平同志的告诫，就能够在市场经济不断完善的过程中，逐步缩小贫富差距，使我国社会结构趋于合理，使人民生活稳步提高，从而全面建成小康社会。

　　五、立法民主是必然的趋势

　　邓小平同志指出：“要在立法中坚持民主原则，用立法的形式充分反映和保障人民的民主权利，让人民群众成为立法的主人。”在立法中，坚持民主的原则，既包括法律内容的民主性，也包括立法程序方面的民主性。也就是说，除了坚持用立法肯定和保障人民当家作主的权利之外，还应当在立法的程序上体现民主精神，正如邓小平同志所说，立法要“经过一定的民主程序讨论通过”。回顾这二十多年的实践，可以说，我国在发展立法民主方面，已经取得了巨大的进步。２０００年通过的立法法，依据我国立法的实践，并根据国外的成功经验，设计了一些体现民主精神的程序和具体制度，这些程序和制度，在实践中已经产生了积极的影响。上海根据立法法，进行了有益的探索，在实践中，不断推进民主立法的进程，扩大公民有序的政治参与。现在，凡是与市民关系比较密切的法规草案，都须在媒体上全文公布，听取市民的意见，市民则可以通过市人大公布的专线电话、电子信箱和通信地址，直接向立法机关反映自己的意见。立法听证会、论证会等听取民意、集中民智的形式，在立法中已被经常采用。对市民意见比较分歧的条文，采用听证会、论证会等形式，直接听取各方意见，有助于把法规制定得更切合实际，更符合市民的意愿。这些听取民意的形式，也使市民有直接向立法机关表达意见的机会。扩大立法民主，对于提高市民参与城市管理的积极性、提高市民的主人翁意识，都是很有好处的。

　　立法民主还要求立法机关具有民主的工作作风。人大要使立法贴近现实，产生预期的效果，应当主动做大量的调查研究，了解真实情况，掌握第一手资料。上海已出台的每一件法规，在制定的过程中，都曾举行过相当数量的座谈会，人大常委会组成人员深入基层、深入群众进行实地考察和调查的情形，也不在少数。立法的各个审议阶段，都透出很强的民主气氛，大家依据调查研究的结果，充分发表意见。不同意见的交锋使大家对问题的看法更趋深入、透彻。有的常委会组成人员直到法规交付表决前，还依照程序提出对法规的修改意见，表现出强烈的向选民负责、向社会负责的精神。上海已经把一些体现立法民主的机关运作形式制度化，以保证立法体现民意，具有较高的质量。

　　在新世纪，为了实现全面建设小康社会的宏伟蓝图，我们要继续坚持高举邓小平理论伟大旗帜，坚决贯彻“三个代表”重要思想，紧密团结在以胡锦涛为总书记的党中央周围，牢牢把握推进民主政治建设的基本点，把上海的地方立法工作提高到一个新的水平。

　　注：该文发表于解放日报（2004年9月6日第13版）