党的十五大提出，在发展社会主义民主政治的进程中，要保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。这是以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体对党建理论的重要发展，也是在新的历史条件下坚持、加强和改善党的领导必须研究解决的实践问题。党的十五大以来，上海市委在发挥好总揽全局、协调各方的领导核心方面进行了有益的探索，从政治上、思想上、组织上加强对全市工作的领导，逐步形成了市委领导工作新的格局。在这个新的领导工作格局中，市委做到了站高一步、看远一步、想深一步，从整体推进全局工作的要求出发，统筹协调好市人大、市政府、市政协几套班子之间的关系，既体现集体领导，又体现了分工协作，做到了各司其职、团结奋进，形成了整体合力。
　　人大工作是党的全局工作中涉及地方政权建设和民主法制建设的一个重要部分。在市委新的领导工作格局中，市人大常委会党组如何按照市委确定的职责定位，充分发挥其核心保证作用，不断丰富工作内涵，提高工作水平，履行好法定职能，这是我们在深入学习新时期党建理论时必须认真思考和研究的一个重要课题。
　　一、人大党组是党对国家权力机关实施领导的组织保证
　　中国共产党是我们国家各项事业的领导核心，党的领导地位是通过党的执政地位来体现的，而党的执政地位又是通过党对包括权力机关在内的国家机关的领导来实现的。党的领导作用和执政地位是我国人民在长期革命斗争和建设实践中作出的历史选择，并且在国家根本大法——宪法中确立了法定地位，这是我国社会主义民主政治建设的最重要的特征。加强党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证，也是做好人大工作的根本保证，对于这一点，我们在任何时候、任何情况下都不应该有丝毫动摇。
　　江泽民同志在西北五省区党建工作座谈会的讲话中指出，搞好我们党的建设，提高党的执政能力和领导水平，这是实行改革开放和发展社会主义市场经济条件下的一个重大政治问题。1998年，市委书记黄菊同志在与新一届市人大常委会党员组成人员座谈时强调：“市人大党组是市委领导人大工作的重要组织保证。”市委在探索形成“总揽全局、协调各方”领导格局中进一步明确，市委对市人大的领导是通过人大党组来实现的；党组对市委负责，在人大工作的党员领导同志是市委派去工作的，他们首先是党员，然后才是人大的领导。这就充分说明，人大党组在确保实现党对国家权力机关的领导方面负有重大的责任。
　　中国共产党党章规定，在中央和地方国家机关可以成立党组。党组的任务，“主要是负责实现党的路线、方针、政策，讨论和决定本部门的重大问题，团结非党干部和群众，完成党和国家交给的任务，指导机关和直属单位党组织的工作”。邓小平同志也指出：“国家机关工作中的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导。”作为地方国家权力机关的党组，应该通过履行自身的职责来实现市委对人大工作的领导，保证党的路线、方针、政策和市委对全局工作决策的贯彻实施。党组的建立和核心保证作用的充分发挥，是加强党对人大工作领导的组织保证。人大党组和人大代表中的每一个党员应当牢固树立两个基本的观念：一是自觉服从党的统一领导，在党委总揽全局下发挥核心保证作用；二是围绕党的中心任务开展工作，自觉把人大工作置于党领导下的全局工作之中。
　　二、人大党组应当在党的全局工作中发挥好三个方面的作用
　　按照市委“总揽全局、协调各方”的领导格局，市委是全市党组织的领导核心，在市级各种组织中发挥领导核心作用，主要抓方向、方针，大事、大局，努力把好方向，抓好大事，出好思路，管好干部。市人大党组要认真贯彻市委常委会的决议，将有关决策、主张通过法定程序变为法规或有关决定、决议。根据市委确定的人大党组的职责定位和法律赋予地方人大的职能，我们认为，人大党组在党的全局工作中应当发挥好以下三个方面的作用：
　　（一）在党的民主决策中发挥好民主的主渠道作用
　　党的十五大提出，要逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的民主决策机制。党在民主决策过程中，可以通过各种渠道、各种方式了解人民群众的意愿，而人大作为重要的民意机关，正如江泽民同志指出的，“应该成为联系群众、反映民意、解决矛盾的主要民主渠道”。近几年，市委在对全市改革、发展作出重大决策时，十分注意通过人大党组广泛听取代表和市民的意见。根据市委的要求，市政府党组不仅对需要提请人大审议的重要议案在报请市委审定前，事先听取人大党组的意见，而且对一些与人民群众的生活和切身利益密切相关的行政决策事项，也事先听取委员和代表的意见。仅就本届人大常委会建立以来两年多时间的统计，在人代会和常委会闭会期间，市长、副市长主动到人大通报工作、征求意见就已达到22人次，人大在党和政府民主决策中的作用日益明显。从这几年的实践看，要使人大在党的民主决策中更好地发挥民主主渠道作用，党组应当发挥代表反映民意的优势，从拓宽常委会了解社情民意的渠道，形成集中民意民智的工作机制等方面做好领导与组织工作。
　　——发挥代表反映民意的优势。人大了解民意的基础在代表。由于人大代表构成上特有的优势，通过代表汇集的意见通常具有以下特点：一是广泛性和代表性。人大代表来自不同的地区、单位、党派和阶层，了解处于不同经济条件和社会环境的市民的意愿，代表的意见往往反映了社会各个层面的想法，具有广泛性和代表性。二是群众性。代表选自于民，受命于民，他们反映的社情民意，往往更加关注的是来自基层群众的呼声和愿望，因而具有鲜明的群众性。三是真实性和客观性。人大代表是由社会各界比较优秀的分子所组成的，具有较高的政治素质和参与管理地方国家事务的水平；同时，代表经选区和选举单位选举产生后，从法律意义上讲并不代表某一特定的地区和单位的利益，不受主管领导意见和部门利益的限制，加上代表在人大的发言受到法律的保护，因而代表表达意见，往往更具有真实性和客观性。代表在反映社情民意方面的这些优势要得以充分发挥，关键是汇集的代表意见必须有一定的广度和深度，同时要对来自各方面的意见进行科学的综合分析。
　　——拓宽常委会了解社情民意的渠道。人大了解社情民意的渠道有多种，从履行法定职能看，其主要渠道有：一是在每年人代会和年中“小人代会”（常委会扩大会）召开之前，由市人大机关了解汇集代表和群众关心的热点问题；会议之后，汇总整理代表提出的议案、书面意见，以及代表审议（评议）“一府两院”工作所提出的总体评价和意见。这是在全体代表的范围内比较全面和集中地汇总社情民意。二是在人代会闭会期间，常委会和各专门委员会在行使法定职权过程中通过调查研究、监督视察等多种途径，汇集各方面尤其是基层和群众的意见和建议。近几年，人大为提高立法质量和监督工作实效，常委会和各专门委员会大力加强了调查研究工作，调研的广度和深度有所扩大，形式更加多样。因此，通过这一渠道了解社情民意也更广泛、更深入，并且更具有针对性。三是从人大受理的大量人民群众信访件中直接反映的群众呼声，市人大通常每年都要受理近两万件群众信访件，这是人大直接了解市民呼声和意见的一个重要渠道。四是通过区县和乡镇人大，了解基层人大代表和市民所关心的社会热点。
　　黄菊同志在1998年就向本届人大常委会提出：“人大常委会要研究通过什么形式深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，如何通过有效形式和渠道保持人大代表与常委会的信息沟通，保持对社情民意的及时了解。”遵照市委的要求，近几年，市人大在工作实践中不断探索、拓宽了解民情的新渠道。例如，通过扩大代表在常委会履行职责中的参与面，使代表有更多机会反映来自各方面的意见；通过倾听在各条战线担任监督员、督察员的人大代表的意见，了解市民对政府部门行风的评价；通过建立和健全常委会组成人员联系代表的制度，使常委会在日常工作中能够更直接地听取代表的意见；通过深入区、县调研，加强与区县人大的联系，使基层人大代表和市民关注的热点问题能够更快地得到反映；通过在新闻媒体设立《人大之窗》等专栏和开设人大网页等途径，使人大能够应用现代化科技手段与市民直接对话，听取意见。实践证明，拓宽知情渠道，对于人大密切与人民群众的联系，准确了解民情起了很好的作用。
　　——形成集中民意民智的工作机制。人大在了解社情民意方面虽有其特有的优势并具有多种渠道，但是要真正在党的民主决策中发挥其应有的作用，还要在形成集中民意的工作机制方面解决好三个问题：一是要建立相应工作程序，通过分析综合，科学和准确地形成“人大的意见”。人大通过各种民主渠道所了解的来自代表和人民群众的呼声、意见和建议往往是分散的，这些意见有的可直接转送有关部门，提供决策部门参考；有的则需要经过分析、综合，形成“人大的意见”，提供市委和市政府对重大问题决策时研究。黄菊同志曾经指出，“市人大常委会作为人民代表大会的常设机关，它所发出的声音，不能只是代表人大机关工作人员的想法，而应该是代表人民群众”。人大是集体行使职权，“人大的意见”当然也不只是人大常委会领导的意见。这就需要有相关的部门负责把来自各个渠道的意见、建议加以分析综合，并按一定的工作程序归纳形成“人大的意见”。二是要畅通“下情上达”的通道。人大通过各种渠道所了解的代表和群众的意见建议，只有通过较为便捷、有效的途径及时提供有关部门研究处理，才能真正在党的民主决策中发挥其应有的作用。目前，党组除了正式向市委提出专项报告外，还通过提供常委会有关审议报告、视察报告以及简报、摘报等，向市委和政府及其有关部门反映代表和市民的意见、建议。为了提高反映社情民意的时效性，最近，党组又要求常委会工作机构新设了《情况专报》，这种专报作为“下情上达”的“直通车”，不受体例、时间的限制，能及时把常委会和代表反映的问题和情况“原汁原味”送达有关领导和部门。三是要把了解社情民意与常委会履行职责紧密结合起来，来自各个渠道的群众意见，需要确定相关工作部门及时加以分类，并转送有关专门委员会和工作委员会，为常委会开展工作监督和干部述职评议提供依据。
　　（二）在把党的主张转变为国家意志过程中通过常委会行使职权发挥好法定的职能作用
　　把党的主张通过法定程序转变为国家意志，这是党组在市委“总揽全局、协调各方”领导格局担负的重要职责。这一职能贯穿于人大依法行使的各项职权和人大的各项工作之中，而更多的则是体现在人大行使立法和讨论、决定重大事项职权方面。
　　制定地方性法规是法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。立法要真正体现“把党的意志通过法定程序变为国家意志”，最根本的是必须把立法与党对改革、发展、稳定的重大决策紧密结合起来。在这方面，人大党组应着重抓好三点：一是要准确把握市委有关改革、发展、稳定工作的决策意向，通过参与对市委全局工作的讨论，组织传达贯彻市委对各项工作的指导方针和原则，使常委会组成人员和人大代表全面、准确地了解“党的主张”；二是要切实把握立法宗旨，真正把“党的主张”融入立法指导思想之中；三是认真把握立法的质量，确保在把“党的主张”转化为法规的过程中，“严格依照法定程序”，使立法工作真正体现“三个代表”的要求。加强立法工作是市委贯彻依法治国基本方略、推进依法治市进程的一项重要工作，人大党组要及时、主动向市委报告立法工作中的重要问题，并按照市委的要求，发挥好人大在立法工作中的主导作用，抓好立法规划，理顺立法体制，完善立法程序，发扬立法民主，加强立法研究，提高立法质量。
　　讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化等工作的重大事项，也是法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。近年来，市委十分重视发挥人大在讨论、决定本市重大事项中的法定职能作用。在本届市人大常委会刚一成立，市委就明确要求：“凡是涉及改革、发展、稳定的大局，涉及人民群众的切身利益，涉及上海未来的发展，如住房制度改革方案、修编城市总体规划、政府机构改革方案等都要提到人大审议决定。人大要行使好权力，认真慎重地审议好，要以对党和全市人民负责的精神，组织好调查研究，听取各方面的意见，使作出的决定和通过的方案更科学、更符合实际。”这两年，市委又在工作实践中逐步形成了一些很好的做法：一是市委在对重大问题讨论决策之前，注意听取人大党组通过各种渠道和方式了解的人大代表和人民群众的意见和建议；二是市委在讨论、决定涉及全局和与人民群众利益密切相关的重大问题时，要求人大党组成员列席，参与市委的民主决策；三是市委对重大问题的指导思想、方针和原则确定之后，对需要由市人大依法作出决定的事项，要求市政府依照法定程序提请市人大作出决定，或制订相关的法规，保证党的主张得以贯彻落实。这一新的领导方式，体现了在推进依法治市的进程中，党的领导水平和执政能力已经提高到一个新的层面。这一做法，正确处理了党委抓全局性、战略性、前瞻性重大问题，把握政治方向、决策重大问题与地方国家权力机关依法行使讨论决定本行政区域重大事项职权两者之间的关系，在更高层面上体现了党对全局工作的领导核心作用。同时，这一做法也有助于保证党委统揽全局，各方统一思想，形成共识，使人大在依法行使监督职权中更好地把监督与支持两者结合起来。
　　市委这一新的领导方式，对人大党组的工作提出了新的、更高的要求。为了履行这方面的工作职责，党组把围绕讨论决定重大事项这一职权的各项工作，延伸到了党的民主决策的全过程之中，并按照市委的要求，做好两个不同阶段的工作。在党对重大问题决策前，党组主要针对市委提出的重大问题，通过各种渠道和方式，深入了解、充分反映代表和市民的意见建议，供市政府及其有关部门制定和完善决策方案时研究。这一阶段工作的着眼点在于正确集中民意，为市委决策提供依据。而在市委对重大问题（包括涉及全局的重大改革方案）的指导思想、方针、原则确定之后，党组主要是贯彻党的意图，依照法定程序，以不同形式把党的主张转变为国家意志。这一阶段工作的着眼点在于贯彻、落实党的决策。只有把这两方面的工作都做好，党组才能在把党的主张转变为国家意志方面发挥好作用。
　　为了使人大履行讨论、决定重大事项这一职能逐步走向制度化、规范化，需要认真总结在实践中行之有效的经验，并在此基础上制定相应的法规。这项工作已经列入本届市人大常委会立法规划之中。
　　(三)在密切党与人民群众的联系，使党的主张成为人民群众的共同愿望和自觉行动方面发挥好桥梁纽带作用
　　群众路线是党的生命线，党的一切工作最终都是为了实现人民群众的根本利益，党的主张也只有得到人民群众的充分了解、理解和支持，才能最终实现自己的工作目标。在社会主义民主建设的进程中，不仅要不断提高人民群众在管理国家和社会事务中的参与度，而且要不断增加国家机关工作的透明度，把国家机关的工作置于人民的监督之下，使广大人民群众当家作主的积极性得到充分的发挥。作为人大党组，一方面应当运用各种方式，创造各种条件，保证人大及其常委会在依法行使职权中能够充分反映人民群众的意愿，体现人民群众的利益；另一方面，也要运用各种方式，创造各种条件，使广大人民群众能够在人大及其常委会依法行使职权的过程中充分了解党的路线、方针、政策及对重大问题的决策意向，从而使党的主张真正成为人民群众的共同愿望和自觉行动。
　　加强常委会与代表之间、人大代表与选民和选举单位之间的联系，是实现上述目标的根本措施。近年来，常委会建立、健全了组成人员联系代表的制度。部分区县人大还在探索建立人大代表接待选民的制度，以及代表向选民或选举单位传达人代会精神、汇报履行代表职责情况、直接听取选民意见等相关制度。实践证明，这些制度和方法对于加强常委会与代表及市民的沟通、联系起了很好的作用。
　　不断拓展代表知情知政的渠道，也是实现上述目标的重要条件。在每年人代会和年中“小人代会”上，市长就代表和市民关心的问题作补充发言和报告的做法，本市已实行多年。之所以受到代表的普遍欢迎，就是因为市长的报告坦诚面对代表和市民关心的热点问题，如实报告工作情况，分析面临的问题和困难，提出工作的思路和对策。这已经成为市政府与代表并通过代表与广大市民之间进行沟通的一种很好的方式。正如有些代表所说的那样，这不仅有助于人大对政府工作实施监督，也使代表能够直接了解市政府针对群众的关注点，在急什么、想什么、干什么，有助于群众对全局工作的理解和支持。由市人大常委会主办的“改革与市情”讲座，作为代表知情知政的一种好形式，也一直受到代表的欢迎。实践证明，加强常委会与代表、市民，市政府与代表、市民之间的联系沟通，对于密切党与人民群众之间的关系起了很好的作用，党组应当在这方面进一步开拓新的思路和工作空间，发挥好桥梁纽带作用。
　　三、加强自身建设，确保党组核心作用的充分发挥
　　为了履行好职责，充分发挥核心保证作用，作为国家权力机关的党组必须以“三个代表”重要思想为指导，从健全工作制度，抓好队伍建设等方面，切切实实把中央有关加强党建的各项要求落到实处。
　　（一）健全相应制度
　　贯彻民主集中制原则，集体行使职权是人大工作的基本特点，近年来，市人大常委会党组按照中央一系列加强党建的要求，结合落实“三讲”教育的整改措施，从规范议事内容、程序以及提高议事水平等方面进一步健全了三项工作制度：一是健全学习制度，把理论学习与指导人大工作实际紧密结合起来。通过抓好常委会中心组学习，定期召开常委会驻会党员组成人员务虚会，举办经济、科技和法律知识讲座等，统一思想认识，提高议政水平。二是健全党组会议制度，制订了《关于进一步健全党组会议制度的几点意见》。这一制度着眼于加强党的思想、组织建设，注重议大事、抓大事，发挥党组在人大工作中的核心保证作用。在研究常委会重点工作时，着重对指导思想、工作思路、总体安排进行讨论，不代替常委会主任会议和主任办公会议的职能。同时，还相应健全了主任会议和主任办公会议的制度，确定主任会议主要讨论与常委会法定职权和法定程序相关的议题，主任办公会议主要协调处理常委会日常工作中需要集体讨论决定的议题。划分这三类会议的职能，有利于突出工作重点，发挥各方面的积极性，提高工作效率。三是健全向市委请示报告的制度。制订了《党组关于进一步健全向市委请示报告制度》，根据多年工作实践，规定了必须向市委请示、报告和向市委工作部门通报的工作事项，明确了请示的工作程序。这些制度的建设，使党组的工作逐步走向规范化和制度化。
　　（二）抓好队伍建设
　　党组作用的发挥需要依靠广大党员的先锋模范作用，因此必须切实抓好与人大及其常委会相关的党员队伍的建设。根据人大及其常委会组成的特点，需要着重抓好三支队伍的建设：一是常委会组成人员中的党员队伍。本届常委会组成人员中，中共党员占了73.8%，在党员组成人员中有将近70%是驻会专职组成人员，这是常委会工作中的一支中坚力量，也是党组工作中的一支最基本的队伍。在日常工作中，党组通过常委会学习中心组和召开党组扩大会、务虚会等形式，组织常委会驻会党员组成人员学习、贯彻中央和市委重要会议精神和有关指示。这支队伍在贯彻、落实党的方针、政策和市委决策意向方面起了十分重要作用。二是人大代表中的党员队伍。按照中央文件的要求，在人代会期间，各代表团都要建立党组织。在会前召开代表中的中共党员会议或各代表团党员负责人会议，讨论贯彻党委对大会提出的各项要求。党组应配合市委落实好党组织提出的各项要求，保证代表大会的顺利召开。人大代表中的党员是党领导人大工作的一支重要依靠力量，要使人大代表中的每个党员明确，作为代表中的党员，必须把尽党员之责与履代表之职有机结合起来，在人大的各项工作中发挥党员的先锋模范作用，认真履行好人大代表的光荣职责。在大会闭会期间，党组如何做好代表中党员的工作，这是新形势下需要进一步加以探索的一个问题。三是人大机关中的党的组织和党员队伍。人大机关工作班子担负着常委会机关日常大量繁重的工作任务，干部队伍的素质和机关工作管理水平与常委会工作的质量密切相关，对保持人大机关工作的连续性、稳定性也有直接的关系。目前，市人大机关中，中共党员的比例已达到90%以上，因此，加强机关党组织的建设和干部队伍建设是党组的一项重要工作。为了适应新形势下地方权力机关工作的要求，必须努力建设一支高素质的干部队伍，使队伍的总体素质和结构符合思想革命化、队伍专业化、工作规范化、办公自动化的要求。在人大工作每个党员要牢固树立起党的观念、全局观念、法制观念和群众观念。抓好干部培训是实现干部队伍专业化的重要措施，按照市人大常委会办公厅制订并正在实施的干部五年培训规划，到本届常委会任期届满的2003年，市人大机关中青年干部队伍中，具有大专以上学历的人员将占总数的90%以上，其中30%以上为政法类大专以上毕业生，在直接从事立法工作的干部队伍中，具有政法类大专以上学历的将超过一半。此外，机关还必须通过制度化建设，使建立的各项工作制度和工作规范基本涵盖各个工作领域和工作环节，并在机关办公自动化方面取得显著进展。实现这些目标，将使市人大机关干部的结构和素质有较大的改善。
　　除了抓好党组织和党员的自身建设以外，党组还要善于同常委会组成人员中的党外人事搞好合作共事，这些同志不少是各民主党派和社会团体中的负责人和知名人士，有的还是各方面的专家、教授、著名学者。党组在工作中要热情向他们宣传党的主张，及时与他们沟通工作情况，认真听取他们的意见，充分发挥他们在依法履行职责中的积极作用，共同把人大的各项工作推向前进。
　　全面贯彻党的十五大关于党的建设的总目标和总体部署，不断提高党的执政能力和领导水平，这是全党的共同任务，在新形势下，人大党组要在党委的统一领导下，按照“总揽全局、协调各方”新的领导格局，努力探索新形势下党组工作新的思路和新的方式，把“三个代表”的思想落实到人大的各项工作中去。