江泽民同志关于“三个代表”的重要思想，蕴含着丰富的马克思主义理论内涵，具有很强的针对性、指导性。李鹏委员长在全国人大常委会第十六次会议上指出，我们要根据建设有中国特色社会主义的需要，以“三个代表”为指导，进一步加强立法工作，适时制定保护和促进中国先进社会生产力和先进文化发展的法律，努力把党的主张通过法定程序转变为国家意志，使我们制定的法律真正反映最广大人民群众的根本利益。
　　制定地方性法规是法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，在新形势下，如何以“三个代表”的思想指导地方立法工作，努力探索地方立法工作的新思路，是我们深入学习新时期党建理论时需要认真思考的一个问题。
　　一、地方立法必须适应先进生产力发展的要求，研究解决体制创新对立法工作提出的新课题
　　生产力与生产关系、上层建筑与经济基础相互关系、相互作用的理论是马克思主义的基本原理。生产力的不断发展，总是要对生产关系不断提出与其相适应的要求，因而必须密切注意现阶段生产力发展的新情况、提出的新要求，坚定不移地推进改革，为先进生产力的发展开辟道路。
　　坚持改革开放，是发展生产力的强大动力。当前，我国经济体制的改革正在不断深化。党的十五大报告指出：“要把改革和发展的重大决策同立法决策结合起来。”这一重要论断的重要性与必要性，已在近来国家和地方立法实践中得到日益明显的体现。要适应先进生产力发展的要求，最重要的是必须坚持改革开放，不断调整社会关系，为发展社会生产力注入新的动力，为此，立法必须紧密与之结合，为解放和发展生产力服务，为优化生产力的要素服务。
　　（一）适应体制创新的要求，探索如何按照改革决策与立法决策相结合原则，主动把改革纳入法制化轨道
　　当前，我们国家仍处在新旧经济体制转换的关键时期，改革的推进必然触及经济发展中一些长期未能解决的深层次问题，也必然涉及社会不同群体利益关系的调整。因此，在改革方案的制定和改革实施的进程中，一方面需要把改革经过探索、已经形成的基本经验，通过法定程序上升为法规、规章，为改革提供法制保障；另一方面，在当前我国法律、法规已基本涵盖社会经济各领域的情况下，改革、创新的探索也必然会发生与现行法规、规章的“碰撞”。如果说在改革的初期，改革推进进程中较多的是发生与原有政策和旧的规章制度“碰撞”的话，那么当前的改革在深化进程中，这种“碰撞”有不少则表现为与现行法规、规章的相互脱节、相互矛盾和缺少配套。这就对当前地方立法提出了两个重要的课题：一是如何在党的领导下，遵循改革决策与立法决策结合起来的原则，把改革主动纳入法制轨道；二是如何做到既要及时为改革的深化提供必要的法律规范，又要为改革的不断推进留有空间。本市在近几年的立法实践中对此作了有益的探索，逐步形成了一些行之有效的方法。例如：在改革和发展需要提供法制保障时，由立法机关及时作出相应决定或制定、修订相应的法规，市人大常委会1999年关于拆除违法建筑若干规定以及配合整治机动三轮车而修改两项相关法规，便是本市适应强化城市管理的需要而作出的立法举措；在改革需要调整现有的法律制度时，主动引入授权机制，对制订地方性法规条件尚不成熟、实际工作又迫切需要加以规范的，由市人大常委会授权市政府先制定规章，或在局部区域先进行试点，通过授权试行或试点，为改革的进一步推进和探索留下空间；把制定法与修订法结合起来，探索建立“立、改、废”的立法新机制。这几年，市人大常委会根据上位法的新规定和本市改革发展进程的需要，把法规的清理、修订、废止工作置于与制定新法规同等位置，及时修订、废止与上位法不一致、与同位法不协调、与市场经济新体制不适应的现行法规。据统计，本届市人大常委会建立以来，已修订、废止的法规数占了本届常委会已审议法规总数的近一半。通过修订原有法规、制定新的法规，做到既不使正确的改革措施、改革行为游离于现行法律制度之外，损害改革的权威性，又不使法律制度与改革后的现实之间出现脱节现象，损害法律的严肃性。
　　（二）适应城市管理体制改革的需要，探索城区综合执法对立法提出的新课题
　　与经济体制改革相适应，本市的城市管理体制改革进程也在逐步加快。“两级政府、三级管理“的模式日趋完善。党政机关和企事业单位原先承担的相当一部分社会服务和社会保障职能逐渐剥离出来，社区承担了大量基层综合管理职责，在城市管理中的基础作用日益明显。而我们现行的有关城市管理方面的不少地方性法规，执法主体则基本上是以行政管理上的“条线”为主线纵向设定的，即以市级行政主管部门的执法机关为主，向其纵向隶属单位延伸，建立起市、区各支执法队伍。这样的执法体制与当前城市管理体制的改革已不能完全适应，各类执法队伍在社区这一层面往往力量单薄，各自为政，难以形成合力。因此社区从强化城市管理职能出发，希望加强综合执法，或组织联合执法，这是城市管理执法体制的一项新的改革。综合执法实际上是为了解决城市管理某些职能重心下移后与原有专业执法队伍纵向力量在社区层面力量分散的矛盾。最近，市人大常委会作出了关于同意在本市进行城市管理综合执法试点工作的决定。决定指出，城市管理综合执法是本市执法体制的有益尝试和探索。这一重大改革，实际上涉及到地方立法如何适应城市管理体制改革面临的新情况，解决好市与区县、“条”与“块”之间法定职责的关系，这是地方立法中的又一探索，带有一定的普遍意义。
　　（三）适应政府机构改革、职能转变需要，探索有关规范中介组织的立法
　　转变政府职能是深化经济体制的迫切要求，也是建立现代企业制度的必然趋势。政府机构改革后，原由政府部门承担的许多服务性、咨询性、协调性职能将转由中介组织承担。目前，上海经工商登记的市场中介组织已有18类，8600多家，从业人员15万人，基本覆盖了国民经济的各个部门。但当前中介组织的活动却仍然缺少法律规范和监督，中介组织的经营、服务和管理工作出现了一些混乱现象。去年，市人大常委会把组织开展《关于行业协会发展研究》列为当年重点研究课题，其研究成果已引起有关方面的重视。2000年市人大常委会又制定了经纪人条例。随着政府机构职能的转变，地方立法在规范中介组织运作这一领域还有着相当大的空间。
　　（四）适应经济全球化发展趋势的需要，研究我国加入世贸组织后地方立法面临的新情况和新问题
　　经济全球化是生产力发展的必然趋势，中国加入世贸组织后，地方立法也将面临着如何按照国际通行的经济运行法则来清理、修订现行法规这一重要课题。例如，如何按照国际通行的国民待遇原则，在投资领域、行业、区域以及税收待遇上给予内、外贸同等的待遇，如何依照我国在入世协议中承诺的义务修改相应的法规。与此同时，我们还面临着如何适应经济全球化发展趋势，合理运用国际经济运行法则，维护国内企业的合法权益的问题，世贸组织尚未达成协议的领域，要充分利用其“例外原则”，对一些需要保护的产业和产品，在世贸规则允许的前提下，及时制定相应的法规。在国际通行的法则下，运用法制手段做好“接轨”与“保护”两方面的工作，这是我们在地方立法工作中适应经济全球化发展需要必须解决好的两个问题。为此，2000年市人大常委会把“我国加入世界贸易组织后本市立法和执法面临的形势及需要抓紧解决的问题”列为该年度的重点研究课题，组织力量开展专题调研。
　　（五）适应市场一体化的需要，探索如何在立法中运用市场经济的机制规范市场运行和政府行政管理职能
　　市场一体化要求撤除在市场经济运行中设置的地区和行业的屏障。当前，在我们制定的现行地方性法规中，有些条款还带有某些计划经济的痕迹。在规范政府的行政管理职能时，仍然比较习惯于用行政手段或市场垄断的方式来强化管理。近年来，市人大常委会在审议法规草案时，对如何运用市场经济的机制来规范市场运行和政府的行政行为，予以了充分的重视。1999年制定建材管理条例时，通过审议，删除了草案稿中涉及用行政权力主管专许市场来强化建材市场管理的条款，使建材管理与市场经济的运行机制相一致。2000年，常委会在审议公共汽车和电车管理的法规草案时，对公交线路经营权招标的办法如何符合市场经济公平竞争的原则，进行了深入的论证。立法中这一价值取向的变化，实际上也是立法工作适应生产力要求的具体体现。
　　（六）适应人才引进多样化和城市人口流动化的新情况，研究地方立法中需要解决的新问题
　　抓好人才资源的开发利用，是适应生产力的发展要求必须完成的一项战略任务。人才引进、人口流动，是作为国内经济中心城市和国际大都市的上海经济社会发展的必然趋势。上海在新一轮经济发展战略中，已经把人才流动由“刚性”转向“柔性”作为一项重要的指导思想。人口的流动化也给地方立法提出了新的课题。按照原有的城市人口管理模式，作为城市里的“人”，通常都是指户籍意义上的“人”，单位的“人”。随着改革的深化，这种传统意义上的“人”，已为社会的“人”所代替。在“人”的管理上，人与户籍分离、人与单位分离的情况已越来越多。人口的大流动，迫切需要研究地方性法规中涉及流动人口管理以及在法规中以户籍为基点设定权利义务可能产生的问题；特别是需要研究有关选举法实施性法规中可能涉及的问题。选举制度是人民代表大会制度的组织基础，当前涉及选举法的实施性法规，在具体选举工作的组织都是基于“单位人”、“企业人”、“户籍人”的情况作出规定，通过组织登记的形式来进行的。近几年来，选举工作的实践已经显示，原有的工作模式已经难以适应当前社会发展的现实情况，选举工作出现了许多新的难点，不少单位、地区希望从“人”更具有社会性这一新的特点出发，抓紧修订有关选举工作的实施性法规，以适应人口流动化的新情况。这一变化将对包括地方选举、基层自治组织选举在内的我国选举制度的具体组织工作产生一定的影响。
　　总之，深化改革、体制创新是生产力发展的客观要求。立法工作要适应这一要求，就要着眼于调整社会关系，为解放和发展生产力、优化生产力要素提供法制保障。
　　二、地方立法必须关注与生产力发展相关的新领域，注重拓展立法工作的新空间
　　生产力是推动人类发展的最终决定力量。随着现代社会科学技术日新月异的飞速发展，生产力在其发展进程中不断开拓新的领域，物质生产活动中与此相关的新领域也层出不穷。地方立法必须关注与生产力发展相关的新领域，注重拓展立法工作的新空间。
　　（一）关注新兴产业的崛起，注重对发展高新科技产业的立法
　　江泽民同志在今年召开的党建工作座谈会上指出：“以信息科学和生命科学为核心的科学技术为生产力和社会的发展开辟了新的广阔前景。”信息科学的迅猛发展已经成为当前经济发展新的聚焦点。上海也已经把信息产业列为新一轮经济发展的关键产业。新兴产业的发展需要法律的规范。当前世界各国包括发展中的国家在内，都已开始注意这一领域的立法。印度近年来信息产业发展迅速，该国内阁2000年5月份通过了有关信息技术发展的法案，并已得到议会上下院的批准，成为当今世界上12个在计算机和互联网领域专门立法的国家之一，在亚洲是仅次于新加坡的第二个制定信息技术法的国家。近年来，我国的信息技术和信息产业在北京、上海、深圳等地区也得到了快速发展。制定统一的、综合性的信息技术法虽然属于国家立法权限，但上海作为我国信息科学发展的重要基地之一，在推进信息产业的发展方面也应在机制和体制上有新的探索。为适应上海信息产业发展的需要，市人大常委会根据地方立法的权限，经过深入调研、协调，在不久前作出了《关于加强本市基础通信管线管理的决定》，为本市基础通信的统一规划、统一建设、统一管理提供了法规依据，对推进信息产业的基础性工作起了积极作用。上海又是我国生命科学研究的重要基地，如何规范和推进这一新兴产业的发展，在立法工作方面同样有不少需要加紧研究的问题。
　　（二）关注社会经济活动的新模式，注重与电子商务活动相关的立法
　　与信息产业的发展相联系，当前在我国经济较发达地区，以电子商务活动为主体的社会经济活动模式正在逐渐形成。在新的经济活动模式下，如何确认电子商务活动的法律地位，规范电子商务活动并保证其安全可靠，防范破坏正常商务活动的网络犯罪，加强电子商务的网络管理等问题已经摆在了我们面前。研究解决这些问题是新的社会经济活动模式的客观要求，也是电子商务活动立法面临的新课题。在近几年的全国人代会上，上海代表团的许多代表相继联名提出了加快制定电子商务活动法律规范的立法议案。这一议案已经引起了有关方面的注意。在国家立法之前，依据地方立法的权限，上海是否需要针对电子商务活动的有关问题制定相应的法规，在这一新的社会经济活动模式下，是否需要修订某些涉及商务活动的现行法规，这同样是新形势下需要研究的课题之一。
　　（三）关注技术创新对经济的新推动，注重有关技术创新的立法
　　江泽民同志曾多次强调，创新是一个民族的灵魂。当前在我国经济发展进程中，技术创新和体制推动已开始取代改革初期的政策推动而成为未来十五年经济与社会发展的主动力。为技术创新服务也已列为上海未来十五年法制建设的重要任务。上海近几年制定的有关促进科技进步方面的法规，以及去年制定的《上海市鼓励引进技术的吸收与创新规定》，对推进技术创新曾起了积极的作用，但从总体上看，本市有关技术创新方面的立法与上海科学技术的发展水平以及科技产业化的要求还不相适应，需要引起足够的重视。
　　（四）关注可持续发展战略的新要求，注重人口、资源、环境保护的立法
　　根据上海法制建设“十·五”计划和2015年发展规划思路的理论研究报告，上海未来十五年法制建设将围绕可持续发展战略的实施和知识经济这一重心，这一思路无疑是符合上海社会经济的发展方向的。在实施可持续发展战略中，需要有强有力的法制保障和支持，因此不断完善有关人口、资源、环境保护方面的法规，也是未来地方立法一项重要任务。面对上海人才跨地区、跨国流动的趋势，有关人口管理方面的立法不仅应当着眼于优生优育，同时也应着眼于不断提高人口质量，优化城市人口结构。加强国有资产重组中的管理和保护，事关资源的保护和开发利用。上海是全国首先建立国有资产管理机构的城市，尽管这方面的立法涉及面广，难度较大，但它同土地资源的开发利用和管理一样，也是地方立法需要加以关注的课题之一。环境保护是城市管理工作的重点，近几年来，针对强化城市环境保护的客观需要，本市适时制定了一些专项法规和配套的规范性文件，这是本市地方立法工作一个比较成功的领域。今后，环保工作必须通过进一步完善法规，建立起长效的管理机制。
　　三、地方立法必须以先进文化发展的前进方向为指导，努力推进全社会的精神文明建设
　　先进文化是推动社会前进的精神动力，它包括先进的思想道德和先进的科学文化。法制建设作为上层建筑的重要组成部分，具有强烈的政治属性。立法工作同上层建筑其他领域一样，必须坚持以先进文化发展的前进方向为指导，以推动先进文化的发展为己任，努力推进全社会精神文明建设。
　　（一）要以科学的理论统帅地方立法的宗旨
　　科学的理论是先进文化的核心，无论是国家立法还是地方立法都必须坚持以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导。地方立法涉及政治、经济、文化的各个领域，无论那一类法规都必然要涉及我国政治体制和经济体制改革的一些根本问题，必须用建设有中国特色社会主义理论来加以指导和规范，使立法的宗旨符合“三个代表”的基本要求。
　　（二）注意把社会主义的思想道德观念融于法规之中
　　先进的思想道德是先进文化的核心内容，它规定着文化的性质和方向。虽然法律与道德所调节、规范的范畴不一样，但是从社会主义精神文明建设的整体看，两者的目标是一致的。法律促进道德的形成和发展，保护并扩大道德的作用。道德是法律的来源和补充，是法律的社会基础。在我们现行的地方性法规中有不少条款都蕴含着倡导社会主义道德风尚的内容。最近，中共上海市委宣传部在规划全市思想政治工作和党的宣传工作总体目标时提出：“要与有关部门一起专题研究法律与道德的关系问题，把基本道德观念的要求融于有关的法规条例之中。”地方立法在规范社会群体和人们的各种关系时，应该充分体现公平、公正的原则，维护正义，弘扬正气，以促进社会良好道德风尚的形成。
　　（三）注意运用法制手段加强对文化创作生产和文化市场的管理
　　当前，我国的思想文化建设既面临着极好机遇，也面临着严峻挑战，随着高新技术和信息网络的迅猛发展，各种思想文化的相互激荡更加激烈。伴随着社会经济发展的多样化，社会群体价值取向、道德观念、文化选择也趋于多样化，同时，文化建设还面临国内外敌对势力在意识形态和思想文化领域进行渗透的压力，因此，必须运用法制手段加强对文化创作生产和文化市场的管理。近年来，本市已先后制定了一批有关音像、图书报刊出版、文化娱乐、演出市场管理等地方性法规。但是，当前文化创作生产和文化市场的管理仍然面临着许多新情况、新问题，尤其是我国加入世贸组织后，文化领域也将面临更严峻的挑战。因此，如何面对新情况，及时修订、完善有关文化创作生产和文化市场管理的地方性法规，是今后一段时期地方立法的一项重要任务。
　　（四）加强法制文化建设相关领域的立法
　　法制文化是先进文化的重要组成部分，它包括法制观念的确立，法律知识的宣传与普及，各类法制文学作品的创作，法制研究的深化等。地方立法应该关注如何推进法制的宣传教育，树立尊重法律、尊重法律权利的意识，在全社会营造良好的法制环境和法制氛围。普法教育在我们国家开展多年，每届人大常委会都要针对五年普法教育的实施作出决定。在新的形势下，人大常委会关于普法教育的决定应着眼于贯彻依法治国方略，推进依法治市进程，并且注重法制文化的建设。
　　四、地方立法必须体现人民意志，忠实代表、切实维护最广大人民群众的根本利益
　　在我国，人民是国家的主人，法律、法规是人民意志的集中体现，因此，立法过程应当是集中人民意志、反映人民利益的过程，只有这样，才能使法律、法规充分体现广大人民群众的根本利益。
　　在地方立法中代表最广大人民群众的根本利益，主要应该体现在以下几个方面：
　　（一）确立立法为民宗旨，正确体现最广大人民群众根本利益
　　维护最广大人民群众的根本利益是立法的根本宗旨。改革开放以来，我国的经济成分、经济利益开始呈现多样化，在地方立法中如何正确处理人民群众局部利益与全局利益、眼前利益与根本利益的关系，从根本上体现人民群众的切身利益，这是立法中的重要课题。立法实践表明，要处理好这几方面的关系：一是在涉及深化改革、体制创新的立法中，首先必须从人民群众长远的、全局的利益上去把握改革和立法的必要性；二是在制定与人民群众生活密切相关的法规或对相关改革方案作出决定时，既要考虑改革和立法的必要性、紧迫性，也要充分考虑人民群众的实际承受能力，尤其是要注意倾听社会困难群体的意见，在坚持总体改革方案的框架内，注意维护这部分群众的合法权益；三是在规范社会各群体权利义务关系时，要注意体现公正、合理原则。注意协调、处理好社会各方的利益关系，推进改革的深化和经济的发展，以维护最广大人民群众的根本利益。
　　（二）树立全局观念，防止和克服部门利益倾向
　　维护国家的整体利益是维护最广大人民群众根本利益的具体体现。多年来，以行政管理部门为主起草法规和围绕行政管理部门职能、职权立法的体制，使部分法规在一定程度上存在着部门利益的倾向。这种谁管理谁起草，谁起草谁执法的体制，已成为影响立法质量和法制统一的一个重要因素。解决这一问题，应该通过完善法规草拟和完善法规审议两个环节来健全必要的制度。在法规的草拟环节上，要逐步拓宽法规草案的起草渠道，建立开放的、多元化的法规起草制度，除由政府部门草拟之外，对一些综合性、全局性较强的法规项目，尤其是涉及公民权利义务和规范行政行为的法规，应由人大直接组织起草或由政府法制综合部门组织起草。对政府提请人大审议的法规草案，政府应该加强协调，并经领导集体讨论。其次，在法规审议环节上，要按照立法法的有关规定，完善统一审议的程序，发挥常委会在审议法规中的整体优势，以确保立法审议的质量。
　　（三）科学规范行政行为，维护人民群众合法权益
　　调整好行政机关与行政管理相对人的权利义务关系，是地方人大审议法规草案时应该把握好的重点问题。目前，有些规范行政行为的法规在不同程度上存在着对执法主体重权利轻义务、重管理轻服务、重处罚轻责任的倾向。在法规中往往设置名目繁多的行政审批、许可检验、收费发证、强制管理和处罚条款，而对执法主体所应承担的责任和提供的服务以及管理相对人应有的权利则疏于规定或规定不具体。为了不损害公民的合法权益，地方立法中应该科学地规范行政行为，改革行政审批制度。要按照立法法的规定，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务，国家机关的权力与责任。在保障行政权力有效行使的同时，注意对行政权力的监督制约和公民合法权利的维护。
　　（四）发扬立法民主，提高人民群众对立法的参与度
　　立法法规定，立法要发扬社会主义民主、保障人民通过多种途径参与立法活动。近年来，市人大常委会在立法实践中通过在报纸上公布法规草案，邀请部分市民旁听常委会，召开座谈会，在电视和电台与市民就立法问题开展对话等多种形式，拓宽了市民参与地方立法的民主渠道，取得了较好的效果。今后还可以通过立法听证会、为市民提供法规（草案）、征询法规修改意见等形式，进一步扩大市民对地方立法工作的参与面。通过发扬立法民主，更直接、更全面地听取人民群众的意见，使地方立法更好地体现人民的意志。
　　代表最广大人民群体的根本利益是新时期党建工作的根本指南，坚持“三个代表”最终要体现在不断实现人民群众的根本利益上。这同样也是人大一切工作的出发点和落脚点。“人民代表人民选，选上代表为人民”这句话最通俗地表达了人大工作必须遵循一切从人民利益出发的原则。我们一定要在人大各项工作中，把体现“三个代表”的最高党性和体现代表人民行使管理国家和社会事务的人民性有机地结合起来，并以此作为我们分析和思考问题的基准点。