立法法第三十四条第一款规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”将听证会作为立法活动的一项制度，在国家法律中还是第一次规定。这标志着我国的立法决策制度有了新的变化，立法的民主化和科学化进程又迈出了新一步伐。
　　立法听证，作为立法活动的一个重要组成部分，应对它作出必要的规范，以保证这一制度得到有效的实行。但由于这一制度还只是刚刚确立，人们对立法听证制度的认知普遍很少，实践经验非常缺乏，目前还不具备作出详尽而具体规范的条件。从国内报道看，举行立法听证的非常少见，仅有广东省人大常委会实践过一次。实行立法听证制度较早的美国、日本等国，早已有了相关的法律规定。如何理解和操作立法法所规定的听证会，直接关系我们今后立法活动的开展，也关系立法听证这项民主性、科学性很强的制度如何得到正确实施。因此，有必要对立法听证制度作一些研究和思考。
　　一、制度已经确立尚需积极探索
　　立法法作出立法听证会的规定，标明听证制度不仅在我国行政处罚、行政决策中得到推行，在我国立法活动中也开始得到运用。但目前这项制度还不够健全，立法法关于听证会的规定还比较笼统。作为制度，应当有要求人们共同遵守的规则和明确又可操作的程序，应有一系列的规范作为支撑。而目前，这些应该有的、必须有的，基本上都还没有，因此完善立法听证制度的任务还很重。造成这一状况，主要在于一项新制度的确立不能简单地依靠引进，一定要结合本国的国情，通过实践逐步去健全和完善。比如哪些法律、法规的制定必须举行听证会，听证的一般规与程序，有关人员的责任等。在制定立法法时很难同时对听证会等作出具体规定，这只能留待今后的实践去填补和充实。
　　从依法治国、建设社会主义法治国家的趋势看，从加强立法工作、提高立法质量的要求看，需要引入并逐步健全我国的立法听证制度。这是因为，立法听证具有有助于立法机关获取信息、弄清事实，有利于在更广泛的范围内发扬立法民主、直接听取利害关系人的不同意见，有利于实现法律制度的公平、正义和提高立法质量等多种优点。所以，从外国议会立法经验中汲取对我有益的做法是完全必要的。对于基于理性选择和已经确立的立法听证制度，我们应当持积极的态度，大胆实践，在实践的过程中逐步形成符合我国国情、科学而有效的做法，包括建立必要的程序和规范。也只有通过实践，才能获得全面、深刻的认识，才能将程序和规范逐步地建立、健全起来。当然，在探索这项制度时，也要避免简单地机械地照抄、照搬外国议会的做法。
　　二、立法听证的基本特性
　　1、程序性。立法听证具有鲜明的程序性特征，是在立法过程中根据立法的实际需要由有关机关或者组织予以安排的一个重要环节。这种程序应当不同于一般的工作程序，应当将其视为一种法定程序，也就是说这种程序具有一定的法定性。对有些法律而言，在制定过程中如没有经过听证，可以被认为是不公正的。如果法律、法规对应当听证的立法内容作了规定，那么未经听证而通过的法律就应被视为是无效的。至于在什么情况下举行听证，笔者以为可以灵活一点。有关专门委员会审议法规案时可以根据需要组织听证。法律（法制）委员会统一审议时也可以根据需要组织听证。在审议法律、法规案的各个阶段都可以根据需要组织听证。
　　2、选择性。所谓选择性，即并非所有法律的制定过程都必须有听证这个环节。因为，立法法只对听取意见作出硬性规定（“应当”），而对听取意见所采取的形式作出的是弹性规定（“可以”），听证会只是听取意见“可以”采取的一种形式，既不是必须采取的形式，也不是唯一可以采取的形式。如果所有法律的制定过程都必须举行听证会，目前尚不具备这样的条件，也是难以实现的。那么，究竟哪些内容的立法过程必须（或者应当）举行听证会呢?这就是立法法为我们留下的一个需要填充的空白点，有待在实践中逐步予以明确。一般地说，作为社会行为规范的法律与老百姓总是有关系的，以是否与老百姓有关来判断要不要听证不一定科学。个人认为，对需要听证的立法内容宜定位在如下方面：一是面向社会的管理性的法律、法规，二是对国家或者地方具有长远影响的法律、法规，三是与群众利益关系特别密切的法律、法规。从法治角度看，要不要象有的国家那样规定一些必须听证的立法内容，这是立法制度中有待研究和完善的问题。
　　3、民主性。党的十五大提出了“逐步形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制”的要求。立法民主，从其目的性讲，就是要体现广大人民群众的意愿，代表广大人民群从的利益；从其手段性讲，就是要让群众说话，要让群众更多地参与法律、法规的制定过程。立法听证会，是人大立法决策过程充分发扬民主的直接体现，是立法活动了解民情、反映民意较为有效的一种方式，也是人民群众参与管理国家事务的具体体现。立法听证会的民主性，还在于参与听证会的人具有很大程度的自主性，可以在看到举行听证会的公告后自主报告参加，在听证会上可以按照自己的意愿如实发表意见，不受他人影响，前提是对法律负责。当然，根据内容需要，也应有被指派参加立法听证会的。在如何保障群众更多参与法律、法规制定过程方面，还可以制定一些可操作的工作制度，如听证内容的提前公示制度、参与者的报名办法等。
　　4、公正性。听证，是防止部门倾向、保证法律公正的有效手段之一。听证会的公正性，不仅是立法听证会本身所具有的特征，也是立法听证会的组织者和参与者所要达到的共同目标。无论从立法听证会的动机还是效果讲，都应当是公正的。否则，就失去了听证会的意义。但是，立法听证会的公正性却不会自动实现，需要有听证会的规则予以保证，如正反意见参与人数的对等、发言时间的对等、主持人的不偏不倚等。只有依照规范举行听证，才能收到客观与公正的效果。中国有句老话，叫“兼听则明”。把立法听证这件事做好了，对防止和克服立法活动中的部门利益倾向、提高立法质量会有直接的帮助。
　　三、需要探讨的几个问题
　　1、举行立法听证会的主体。这里所要回答的问题是谁可以（或者有权）组织立法听证会。根据立法法第三十四条的规定，举行立法听证会的主体应当是代表大会的法制委员会、有关的专门委员会和常委会工作机构。但这处规定，在操作上还有需要进一步探讨和明确的问题。一般说来，立法听证是根据审议法规案的需要而举行的，因此听证的主体宜与审议法规案的主体相一致，即谁在审议法规案就由谁组织听证。这样，可以避免职责的交叉与工作的重复，避免不必要的予盾。从外国一些议会的听证情况看，根据具体内容的不同，一般是由有关的专门委员会组织听证的。在明确听证主体（机关）的前提下，还要明确听证主持人，却委员会中哪些人可以担任听证会的主持人。个人认为，可以从我们的具体情况出发确定主持人，不过一般应是有关专门委员会（或者工作委员会）的主要负责人。如果某一议题涉及多个专门委员会，是否可以由常委会的领导主持听证，或者联合听证、共同主持，都值得研究。
　　2、立法听证的内容。在前面说到听证会的选择性时，已经从总体上提出笔者的基本思考。从有关资料看，立法听证与一般意义上的立法调研似应有所区别。就笔者的理解，在立法过程中拿出来听证的问题应当更明确、更具体、更直接、更深入，针对性和目的性都应当非常明确，不宜泛泛而谈。如果有把握认定法律规定是公平的、合理的、符合客观实际的，可以不举行听证（法律规定听证的除外）。对起草或者审议过程中有意见分歧、甚至是重大意见分歧的问题，适宜举行听证会，用“开门立法”的办法避免不必要和不解决问题的内部争论。从操作角度讲，在听证会的准备阶段要准确提炼出需要听证的问题，最好还能列出不同观点。这样，发言人可以抓住要害、开门见山、直截了当。如果主次不分、面面俱到，那就有可能把听证会开成大型讨论会了。
　　3、立法听证的程序。程序是规范的基础，也是公正的保证。如果我们把立法听证看作是整个立法活动中的一项具体化的工作，其程序大致可分为三个阶段：即准备阶段、实施阶段和成果应用阶段，其中实施阶段是最为核心的。准备阶段需要考虑的问题有：由谁提出听证的议题，常委会组成人员审议规案时可否就某一问题提出听证的建议，如提出建议又由谁决定；举行听证前要不要经过批准或者同意，如果需要，是由常委会主任决定还是由主任会议决定（外国有经议长同意即可听证的做法）；听证的内容如何向社会公示，怎么组织证人，以谁的名义通知证人参加会议；还有听证规则的拟订（如果听证规则已制度化了，就不必每次听证都考虑规则问题），主持人、记录人的确定等。实施阶段需要考虑的问题有：主持人一般要宣布听证纪律（如果听证规则里包含了经律可直接宣读规则），告知与会证人；听证开始后一般宜逐个问题进行听证，一个问题完了再听证下一个问题，不宜交叉；证人发言，要作准确而完整的记录，但记录要不要由证人过目并签字也需要考虑；听证进行时要不要作实况报道可视情况定，但一般的新闻报道应该是需要的。成果应用阶段（这个提法不一定准确），需要考虑的问题主要有：举行听证的委员会（包括法制委员会、有关的专门委员会和工作委员会）要提出一份听证报告，听证报告应印发常委会组成人员，如果是有关的专门委员会或者工作委员会举行的听证，其报告还应送给法制委员会，听证的结果也应是修改法规案的依据之一。
　　4、立法听证的限制。举行听证会是一种好的形式，应当公开进行，并允许报道和旁听。但听证会要使用要得当，否则难以收到预期的效果。因此，在举行听证时应当有一点必要限制，主要有：参与听证会的证人和旁听人数的限制——由于会场和组织工作等客观条件的限制，每次听证会所能参加的人数是有限的，不可能让所有希望参加的人都来参加；使用语言限制——地方立法一般不会碰到使用外国语言的问题，但要尽可能说普通话，让与会所有人员都能听懂；发言内容和时间的限制——发言的内容必须紧扣议题，必须在规定的时间内表达完自己的意见、观点或者事实。是否还有其他需要考虑的限制，有待实践。