在新形势下人大工作如何进一步坚持和加强党的领导，是新时期加强党的建设的一项重要课题。2000年上半年，我们根据市人大常委会党组的要求，就新形势下坚持和加强党的领导、推进人大工作进一步发展的问题进行了调查研究。课题组分析了当前人大工作面临的新情况、新问题，对人大工作如何按照“三个代表”的要求，坚持和加强党的领导，丰富人大工作内涵，提高人大工作水平，提出了相关的建议。
　　一、改革开放和社会主义市场经济条件下人大工作面临的新情况与新问题
　　改革开放二十多年来，尤其是随着社会主义市场经济的发展，我国经济与社会生活的各个方面发生了广泛而深刻的变化，这些变化使人大工作面临着许多新情况和新问题，主要表现在以下几个方面：
　　（一）国际国内经济政治形势不断发展变化，对各级人大及其常委会如何在新的形势下坚持党的领导、坚持人民代表大会制度提出了新的挑战
　　国际上，西方敌对势力加紧对我国实施“西化”图谋，世界社会主义处于低潮，世界多极化、经济全球化、信息网络化和知识经济进一步发展，各国经济越来越走向一体化，各种思想文化相互交流激荡，综合国力的竞争日趋激烈，包括我国在内的广大发展中国家在总体上处于不利地位，经济和社会发展承受着很大的压力。
　　国内，经过二十多年的改革发展，我国的经济实力和人民生活水平都上了一个新的台阶，社会主义市场经济体制的框架已经初步形成，社会主义民主法制建设取得了重要成就，但市场经济体制还不健全，一些重大的社会改革措施还需要进一步落实和完善，政府职能转变正在进行之中，各种深层次的社会矛盾和问题日益显现，反腐败斗争的任务仍然十分艰巨。我国即将加入世界贸易组织，中国对外开放的广度与深度将进一步加大，中国与世界的联系和交往将越来越密切。在这一过程中，一些人受西方政治思潮等各种因素的影响，对社会主义制度包括人民代表大会制度，在思想上会产生不同程度的迷惘和动摇。这些都需要我们在新的历史条件下寻求新的对策。
　　人大及其常委会是人民代表大会制度的组织表现形式。国际国内经济政治形势的发展变化，要求各级人大及其常委会能够在改革开放进一步深化的情况下坚持和加强党的领导，坚持和不断完善人民代表大会制度，自觉防范和抵制西方敌对势力对我国的“西化”图谋，巩固党的执政基础。
　　（二）社会经济成分、利益主体、组织形式和就业方式日益多样化，对各级人大及其常委会如何更好地代表广大人民的利益提出了新的课题
　　改革开放，特别是社会主义市场经济的发展，改变了过去计划经济时代单一的所有制形式、分配方式和僵滞的社会结构，以公有制为主体的多种所有制经济共同发展的基本经济制度和以按劳分配为主体的多种分配方式并存的收入分配制度已经形成，各种新的经济性组织、社会性组织越来越多地出现在人们的生活中，群众的就业方式、就业渠道越来越多样化，社会流动越来越频繁，社会成员的利益分化与重新整合进一步加剧，不同职业人群的收入差距逐步拉开，利益主体日益呈现出多元化的局面。不同的社会利益群体之间既有共同的利益和一致的要求，但更多、更经常地表现出来的是各种利益群体的不同愿望与要求。对这些愿望和要求，如果协调、平衡得不好，有可能导致不同利益群体和社会成员之间的矛盾甚至冲突，影响社会的稳定与正常发展。
　　各级人大及其常委会是代表人民掌握和行使管理国家事务权力的机关，人民的利益是人大工作的根本出发点。经济社会生活领域出现的这些变化，要求各级人大及其常委会要及时、准确地了解和掌握社情民意，充分反映和代表广大人民群众的根本利益、整体利益和长远利益，同时又要注意调节和维护人民群众的各种不同的具体利益，注意协调、处理好社会各方面的利益关系，特别是维护弱势群体的合法权益，在规范、调整社会各方面的权利义务关系时，注意体现公正、合理原则，防止和克服部门利益倾向。
　　（三）人们的价值观念日益多样化，民主法制意识不断增强，对各级人大及其常委会如何在我国社会主义民主法制建设中发挥更加积极的作用提出了新的要求
　　改革开放以来，随着我国社会经济成分、利益主体、分配方式、组织形式、就业方式、信息传播方式和人们生活方式的日益多样化，高度集中的计划经济体制下形成的相对闭塞的社会生活模式逐步被打破，社会成员的流动越来越频繁，获取信息的方式和途径不断增多，公民和法人的自主意识、权利意识、民主法制意识明显增强，参与政治生活和社会公共事务的积极性和水平有了新的提高，价值取向趋于多样化，人们自我选择的空间不断扩大。社会主义市场经济的发展进一步加速了这一趋势。现代市场经济是法制经济，发展社会主义市场经济必须建立起一个公开、公平、公正、有序的市场竞争环境。党的十五大根据我国改革开放和社会主义市场经济发展的客观需要，明确提出了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，标志着党的领导方式与执政方式的重大转变。
　　人大及其常委会是人民行使当家作主权利的主要形式与途径，人们价值观念的多样化，民主法制意识的增强，以及党的领导方式和执政方式的转变，要求人大工作必须积极主动地适应人们价值观念的变化和依法治国的新形势、新需要，更加深入地了解民情、反映民意、集中民智，吸收更多的代表和人民群众参与人大的立法、监督等工作，推进决策的科学化与民主化，促进依法行政和公正司法，保障人民的合法权益。
　　（四）社会主义民主政治建设不断推进，对民主法制建设和人大工作提出了一些需要认真研究和解决的新问题
　　我国经济体制改革的深入和现代化建设跨世纪的发展，要求我们在坚持四项基本原则的前提下，继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，特别是党的十五大提出依法治国基本方略以来，我国社会主义民主法制建设的进程有了新的发展。但是，在我国民主法制建设的过程中，也出现了一些值得注意的新情况。例如，1998年村民委员会组织法颁布实施后，全国各地通过“海选”方式，相继进行了村民委员会的换届选举工作。有关资料显示，在各地选举产生村民委员会组成人员的过程中，出现了一些基层党组织不能控制选举结果的情况，一些党组织推荐的候选人，由于不能获得足够的选票而落选。这些情况都需要我们在民主法制建设和人大工作中认真地加以研究，提出应对的措施。特别是既要积极稳妥地推进民主选举、民主决策、民主管理、民主监督和基层民主政治建设，充分发挥人民代表大会制度和社会主义民主的优越性，保障人民通过各种形式和途径依法管理国家和社会公共事务，实现当家作主的权利；又要从现阶段的基本国情和市情出发，循序渐进地推进民主建设，保证社会稳定和经济建设的顺利进行。
　　（五）市委“总揽全局、协调各方”的领导工作格局对人大如何按照“三个代表”的要求，把人大工作提高到新水平提出了新的任务
　　党的十五大报告提出，党要始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。市委从政治上、思想上、组织上加强对全市工作的领导，逐步形成了“一个班子”、“三个党组”、“几个口”的领导工作格局。在这个领导格局下，市委做到了站高一步、看远一步、想深一步，从整体上推进全局工作。市人大、市政府、市政协几套班子做到了各司其职、团结奋进，形成了整体合力。
　　人大如何从思想意识、运作机制、工作方法等方面适应这一领导格局的变化，按照江泽民同志提出的“三个代表”的要求，发挥主观能动性，积极开拓进取，全面行使好法定职权，也是急待通过实践解决的一个重要问题。
　　（六）上海要在新的世纪率先建立社会主义市场经济的运行机制，建设成为“一个龙头、四个中心”的现代化国际大都市，这对如何加快民主法制建设，从而形成与现代化国际大都市相一致的法治环境，提出了新的目标
　　上海的经济社会发展水平处于全国前列，市委提出，上海要以浦东开发开放为龙头，实现新一轮发展，在全国率先建立社会主义市场经济运行机制，率先实现现代化，建成国际经济、金融、贸易和航运中心。面对我国将要加入WTO的新情况，上海改革发展的机遇与挑战并存。形势的变化，生产力的发展，总是要对生产关系和上层建筑不断提出与其相适应的要求。上海的民主法制建设也要领先一步，与本市的经济社会发展水平和建立现代化国际大都市的需要相适应，促进和保障本市经济与社会的持续协调发展。
　　本市各级人大及其常委会是地方国家权力机关，在上海民主法制建设中担负着重要职责。在人大工作的同志要在市委的领导下，以“三个代表”思想为指导，围绕上海的宏伟目标，深入贯彻依法治国基本方略，积极推进依法治市进程，进一步改进和加强立法工作，适时制定保护和促进先进社会生产力和先进文化发展要求的法律，忠实代表和切实维护最广大人民群众的根本利益，积极探索新的有效监督形式，增强监督的实效，努力形成符合上海特大型城市特点的人大工作的路子，为上海的经济社会发展创造一个良好的法治环境。
　　二、新形势下人大工作坚持和加强党的领导必须增强的几个观念
　　人大工作面临的新情况和新问题是在我国经济社会发展过程中出现的，这些新情况和新问题对于在新形势下人大工作坚持和加强党的领导提出了一系列新的课题。针对这些新情况和新问题，必须进一步增强以下几个观念。
　　（一）必须增强政权观念，坚持人民代表大会制度不动摇
　　政权问题是国家政治生活中的一个核心问题，加强党对人大工作的领导，必须首先增强国家政权观念，牢牢把握我国国家政权的性质，认清人民代表大会制度与资本主义议会制度和“三权鼎立”体制的本质差别，自觉抵制各种“西化”图谋。资本主义议会制度和“三权鼎立”体制是资产阶级根据其分权制衡理论建立起来的资本主义政治制度，它与资本主义私有财产制度和多元竞争的利益集团格局是相适应的，目的是为了更好地维护和实现资产阶级的政治统治。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它是我们党从中国实际出发，以马克思主义国家学说为指导，按照民主集中制原则创造出来的一种新型的国家政权组织形式，人大是国家权力机关，国家行政、审判、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。增强政权观念就是要坚定走有中国特色社会主义道路的信念，坚持我国人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，不搞“三权鼎立”和两院制。
　　人民代表大会制度是党领导下的人民民主制度，这一制度符合我国的国情，具有巨大的优越性。实践表明，实行人民代表大会制度，有利于维护国家和人民的根本利益，有利于人民群众广泛参与国家事务的管理，有利于保证党对国家政权机关的领导，有利于提高国家机关的工作效率，有利于统一各方面的社会力量，实现国家的兴旺发达。改革开放二十年多来，我国的人民代表大会制度不断发展完善，在我国政治和社会生活中显示了它的功效，但这一制度的优越性还要进一步发挥出来。地方人大及其常委会是我国人民代表大会制度的重要组成部分，要根据人大工作面临的新形势、新情况、新问题和新要求，不断改进和加强地方人大工作，努力发扬社会主义民主，加强社会主义法制建设。在新的水平上更有效地坚持人民代表大会制度，抵御国际上敌对势力的“西化”图谋，实现党和国家的长治久安。
　　（二）必须增强党的观念，坚持和自觉接受党对人大工作的领导
　　我国的人民代表大会制度是党领导下的人民民主制度，在人大工作中必须坚持和加强党的领导，增强党的观念，牢固树立党的执政意识。人大工作是党的工作的重要组成部分，加强党对人大工作的领导是党的政权建设的重要内容。中国共产党是我国各项事业的领导核心，党的领导地位是通过党的执政地位来体现的，党的领导作用和执政地位是我国人民在长期革命斗争和建设实践中作出的历史选择，同时也是由国家根本大法宪法所确立的法定地位。坚持和加强党的领导是坚持和完善人民代表大会制度的根本保证，也是做好人大工作的根本保证，对于这一点，我们在任何时候、任何情况下都不应该有丝毫的动摇。
　　党的十五大提出了依法治国基本方略，依法治国要求从制度上和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，实现国家和社会生活的法治化。实行依法治国，党的领导方式和执政方式发生了很大变化，党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用，同时充分发挥各国家机关的作用，支持人大及其常委会依法行使职权。依法治国对人大工作提出了新的更高的要求，在依法治国进程中，人大的担子更重了，工作更多了，作用更大了，人大及其常委会越是发挥自己的作用，越是要坚持和自觉接受党的领导。人大工作有很强的法律性和程序性，依照法定程序办事是人大工作的基本要求，尤其要注意讲政治、讲党性，保证党的主张通过法定程序转变为国家意志，保证法律法规的顺利实施，这是在新的形势下坚持党的领导的非常重要的一条。
　　（三）必须增强责任意识和历史使命感，不断推进社会主义民主法制建设
　　人大工作的根本任务是加强社会主义民主法制建设，人大及其常委会要在建设社会主义民主政治过程中，充分发挥其应有的作用，这不仅是人大工作本身的要求，也是党和人民赋予各级人大及其常委会的一项重要职责。随着我国社会主义市场经济的不断发展和改革开放的广度、深度进一步扩大，对依法治国、依法行政的要求将会越来越高，越来越迫切，人大及其常委会要以对党和人民高度负责的精神和崇高的历史使命感，认真研究发展社会主义市场经济和加入WTO对我国法制建设和人大工作的影响，处理好“立、改、废”的关系，抓紧做好人大立法与世贸组织规则相衔接的必要准备工作，进一步改进立法工作，提高立法质量，同时要加大监督的力度，保证法律法规的正确实施，促进各国家机关、社会组织和公民个人依法行政、依法办事，防止和克服行业垄断与部门垄断，增强我国经济在国际市场上的竞争力。
　　上海人大工作要进一步按照市委依法治市工作纲要确定的目标和任务，以开拓创新的精神，积极贯彻市委对本市改革、发展、稳定的重大决策，努力解决好人大工作中的重点问题和难点问题，并与本市其他国家机关协调一致，形成合力，推动本市人大工作、民主法制建设和依法治市工作不断向前发展，为实现上海跨世纪发展目标作出应有的贡献。
　　（四）必须增强前瞻意识和人大工作的敏锐性，用“三个代表”思想指导新形势下的地方人大工作
　　人大工作属于上层建筑的范畴，上层建筑决定于经济基础，当前，我国的社会经济基础已经发生了很大变化，并带动了我国经济、政治和社会生活各方面广泛而深刻的变革，人大工作也由此面临着许多以前没有遇到过或表现得不够明显的新情况和新问题，需要认真深入地研究解决。我国经济和社会发展正处于转型期，各种矛盾和问题相对比较集中，许多关系需要重新理顺，在这种情况下，人大及其常委会必须积极顺应我国市场经济发展和依法治国方略实施对人大工作提出的新要求，科学把握我国经济和社会发展的大势，增强工作的前瞻性和敏锐性，主动从全局的角度思考研究一些共性的问题，善于把一些成功的经验和看得准的问题，用法律法规等形式解决好，应该肯定的及时肯定下来，应该鼓励的依法予以鼓励、引导，这样，既能够发挥国家法律制度对人们社会关系与利益关系的指导、规范和调节作用，促进市场经济健康发展和政府职能转变，又能够为进一步改革发展预留一定的空间。
　　江泽民同志“三个代表”思想对于做好新形势下的地方人大工作也具有重要的指导意义。本市各级人大及其常委会必须根据宪法和法律赋予的职责，围绕全市改革发展稳定的大局和市委中心工作，在各项工作中认真贯彻落实“三个代表”精神，结合我国经济社会发展和民主法制建设的进程以及人大工作的实际，从本地区的实际出发，积极探索改进和加强地方人大工作的新思路、新方法、新举措，丰富和拓展地方人大工作的内涵。必须积极适应先进生产力的发展要求，研究解决深化改革和体制创新过程中对地方人大的立法、监督等工作提出的新课题，为解放和发展社会生产力服务，为上海建立现代化国际经济、金融和贸易中心服务。要按照先进文化前进方向的要求，进一步加强本市社会主义民主法制建设，推进两个文明协调发展，繁荣社会主义文化事业，推动社会主义法治城市的建立。必须加强与代表和人民群众的联系，充分体现人民意志，忠实代表和切实维护最广大人民的根本利益，努力化解人民内部矛盾，维护上海改革发展稳定的大局。
　　三、新形势下人大工作坚持和加强党的领导的若干思考
　　在人大工作中进一步坚持和加强党的领导是新形势下加强和改善党的领导的重要内容和必然要求。要在同级党委的领导下，搞好国家权力机关中三支党员队伍的建设，充分发挥人大党组在人大工作中的核心保证作用和党员委员、党员代表的先锋模范作用，团结全体人民建设有中国特色的社会主义。
　　（一）发挥人大党组的核心保证作用，确保党的主张通过法定程序变为国家意志
　　在新的形势下，人大党组在实现党对国家权力机关的领导方面起着核心保证作用。人大党组是同级党委派出的，必须接受党委的领导，对党委负责，全面贯彻党委的决策和意图。人大党组通过向党委请示和报告，及时传达贯彻党委的指示，保证党的路线方针政策的贯彻实施。准确向党委反映常委会组成人员和代表的意见建议，以及重要的社情民意，发挥人大党组在党委与人大和人民群众之间的桥梁作用。党组通过发挥核心保证作用，把党对国家权力机关的领导落到实处。
　　人大党组是同级党委对人大工作实行领导的具体组织形式。加强对全局工作和人大行使职权中重大问题的研究，经常了解党委对全局性工作的意图与安排，研究确定人大工作的思路和重点，特别是研究在新的历史条件下人大党组、党员委员和党员代表活动的新的有效形式，这是党组的一项重要工作。在研究作出决策后，党组还可通过法定程序建议人大或人大常委会进行讨论审议，予以表决通过。加强与人大及其常委会中非中共党员委员和代表的联系，与他们搞好合作共事，也是人大党组的重要工作。非中共党员委员和代表不少是各民主党派和社会团体中的负责人和社会知名人士，有的还是各有关方面的专家、教授。党组同志热情地向他们宣传党的主张，及时与他们沟通工作情况，认真听取和尊重他们的意见，可以充分发挥他们在人大履行职责中的作用，共同把新形势下的人大各项工作推向前进。
　　（二）发挥党员委员和党员代表的先锋模范作用，把加强党的领导与发扬人民民主、严格依法办事结合起来
　　党员委员和党员代表是由党组织推荐，经过法定程序选举产生的国家权力机关的组成人员，具有双重身份，负有双重责任。在人大工作的党员特别是党员领导同志是市委派去工作的，他们首先是党员，然后才是人大常委会的组成人员，对确保党对权力机关的领导赋有重大的责任。党员委员和党员代表必须把对党负责与对人民负责统一起来，带头遵守党的纪律，带头贯彻执行党的路线方针政策和法律法规，在党外人士和群众中积极宣传、解释党的意图和主张，维护人民群众在各个方面的合法权益，团结和带动广大群众支持党和国家机关的工作，巩固党领导和执政的群众基础。
　　党员委员和党员代表在各级人大及其常委会中占有较大比重，例如，本届常委会组成人员中，中共党员占了73.8%，在党员组成人员中有近70%是驻会专职委员，他们是常委会工作中的一支中坚力量，也是党组领导的一支基本队伍，对保证党的路线方针政策在国家权力机关得到贯彻实施发挥着关键作用。新形势下人大工作以及党对人大工作的领导面临着许多新情况、新问题，党员委员和党员代表要不断增强党性观念、法治观念和群众观念，积极了解和掌握党的政策、主张，努力知情知政知法，在立法、监督、提出意见建议、调研和投票表决等各项履职活动中，把加强党的领导、发扬人民民主与严格依法办事有机地统一起来，保证党在人大工作中的领导核心地位。
　　（三）发挥人大及其常委会主要民主渠道的作用，形成深入了解民情、反映民意、集中民智的有效机制，为党委有关决策的形成、完善和贯彻作出努力
　　加强与代表和人民群众的联系，及时、准确地把握社情民意是做好人大工作的基础。人大代表来自各个地区、单位、各个党派和各个阶层，他们的意见反映了社会各个层面的想法，代表了处于不同经济条件和社会环境下人民群众方方面面的意见。人大要进一步改进和加强代表工作，畅通与代表和人民群众联系的渠道。在代表人民的根本利益和整体利益、反映和整合不同社会群体的利益和要求、集中人民群众的智慧、吸收人民群众在各个层次上参与人大工作等方面，逐步形成更为便捷、更加有效的制度和机制，促进党和各国家机关的重大决策尤其是与人民群众利益密切相关的重大事项决策的民主化、科学化。
　　上海各级人大在加强与代表和人民群众的联系，了解民情、反映民意和集中民智等方面，已经形成了一些制度，如市人大常委会建立了代表议案和书面意见办理制度、人民群众来信来访处理制度、常委会领导和驻会委员联系代表制度，代表和市民列席常委会会议制度，以及将法规草案登报公开征求社会各方面意见的程序等等。但随着经济、社会生活和人们价值观念的日益多样化，社情民意越来越趋于群体化、分层化和复杂化，这使人大及其常委会在了解和把握民情民意方面的难度进一步加大。人大及其常委会可根据上海的实际，积极探索新形势下联系代表和人民群众的新的有效形式与途径，收集和反映社情民意。这方面，市人大常委会已经采取了一些做法，取得了一些成效，如在报纸、电台设立“人大专刊”或“人大之窗”，在电视、电台上就有关法规草案和法律法规的实施与市民直接对话，通过因特网开辟“人大网页”等，使人大能够运用现代化的大众传播手段直接与市民对话，听取市民的意见。今后可继续在这方面进行探索，以更好地发挥人大及其常委会作为社会主义民主主渠道的作用。
　　（四）加强人大及其常委会的自身建设，改善人员结构，更好地实现党对地方国家事务的领导
　　人大工作坚持和加强党的领导与加强人大及其常委会的组织建设，充分发挥人大及其常委会的作用是密不可分的，人大及其常委会制定的法律法规，作出的决议决定，体现了党的意志。人民代表大会制度完善了，人大工作搞好了，能够以法制的形式，更有效地巩固和加强党对国家政权机关和国家事务的领导。贯彻依法治国基本方略，实行依法治市，对上海人大工作的要求越来越高，人大的任务越来越繁重，只有认真研究人大工作的新情况、新问题，不断加强人大及其常委会的组织建设，根据新的形势和人大工作的新发展，进一步改善人大及其常委会组成人员的知识、年龄和专业结构，才能有效地提高人大的履职能力。在实践中可通过完善选举方式，把那些党性观念强、工作能力强、法制观念强、群众观念强的同志选派到人大及其常委会任职，从组织上保证党对人大工作的领导，保证地方国家权力机关充分发挥职能作用。
　　坚持民主集中制原则，集体行使职权是人大工作的基本特点，近年来，市人大党组从制度建设入手，在议事内容、议事程序和提高议事效率等方面建立、健全了相关的工作制度。通过“三讲”教育，党组进一步健全了三项工作制度，即学习制度、党组会议制度和向市委请示报告制度，制订了《关于进一步健全党组会议制度的几点意见》和《党组关于进一步健全向市委请示报告制度》，这些制度的建立，使党组的工作逐步走向规范化和制度化。
　　加强机关干部队伍建设，也是一个重要问题。人大机关工作班子担负着人大常委会日常大量繁重的工作任务，机关干部队伍的素质和机关工作管理水平直接关系到人大工作的质量和人大机关工作的连续性和稳定性。市人大机关干部中，中共党员的比例已经达到90%以上，因此，适应新形势下地方人大工作的需要，加强机关党组织和机关干部队伍建设建设，是人大工作中的一项重要任务。可通过培训、交流、轮岗等多种形式，提高机关干部队伍的整体素质。此外，通过加强机关工作的制度化建设，使机关工作的各个领域和各个环节基本都建立起切实可行的工作制度和工作规范，同时加强机关硬件设施建设，进一步提高办公自动化水平，努力实现机关干部思想革命化、队伍专业化、工作规范化、办公自动化的要求。
　　在人大工作中坚持和加强党的领导，发挥人大党组在人大工作中的政治保证作用，保证党在国家各项工作中始终起着总揽全局、协调各方的领导核心作用，是新的历史条件下对人大工作提出的新的要求。我们要在市委的领导下，认真贯彻落实市委依法治市工作纲要，按照“三个代表”的要求，积极开拓前进，进一步提高市人大工作的水平，努力推进依法治市进程，为上海“十五”计划的制定和贯彻实施，为上海在新的世纪实现新的发展，作出新的贡献。